Апелляционное определение СК по административным делам Новгородского областного суда от 28 января 2015 г. по делу N 33-177/2015

Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда в составе:

председательствующего: Жуковой Н.А.,

судей: Комаровской Е.И. и Сергейчика И.М.,

при секретаре Довженко Ю.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 28 января 2015г. гражданское дело по апелляционной жалобе Совета депутатов города Старая Русса на решение Старорусского районного суда Новгородской области от 07 ноября 2014г. по делу по заявлению Новгородского природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, которым постановлено признать положения пунктов 2.2 и 2.3 (в части возложения обязанности по уборке прилегающих территорий); абзаца, начинающегося словами "Управляющиеся организации и заканчивающийся словами не иметь деформаций и разрушений" пункта 4.1 (в части возложения обязанности по благоустройству прилегающих территорий); пункт 4.2 (в части возложения обязанностей по уборке и благоустройству прилегающих территорий, за исключением обеспечения отвода дождевых и талых вод в систему водоотводных канав); пункт 5.7 (в части возложения обязанности по уборке прилегающих территорий); пункт 5.8 (в части возложения обязанности по содержанию территории на лиц, не являющихся собственниками); пункт 6.1 в части возложения обязанности по содержанию прилегающих территорий); пункт 8.3 (в части возложения ответственности за содержание прилегающей территории); абзацы 5, 6 пункта 15.4 (в части понуждения к заключению договора направленного на сбор и транспортирование твердых бытовых отходов при наличии лицензии на указанные виды деятельности) Правил благоустройства территории муниципального образования города Старая Русса, утвержденных решением Совета депутатов города Старая Русса N 144 от 27.11.2012, противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, заслушав доклад судьи Новгородского областного суда Сергейчика И. М., судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Новгородский межрайонный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд о частичном признании пп. 2.2, 2.3, 4.1, 4.2, 5.7, 5.8, 6.1, 8.3, 15.4 Правил благоустройства территории муниципального образования города Старая Русса, утвержденных решением Совета депутатов города Старая Русса N 144 от 27.11.2012, противоречащих закону и недействующих с момента принятия судом решения.

В обоснование требований прокурор указал, что решением Совета депутатов города Старая Русса N 144 от 27.11.2012 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования город Старая Русса (далее - Правила). При этом, спорные пункты Правил не соответствуют действующему федеральному законодательству, поскольку возложение на физических и юридических лиц обязанности по содержанию не принадлежащей им территории (прилегающей территории), может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора. Направленный в адрес Совета депутатов города Старая Русса протест Новгородского межрайонного природоохранного прокурора был отклонен.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

Не соглашаясь с таким решением суда, Советов депутатов г. Старая Русса (далее - Совет депутатов) в апелляционной жалобе просит решение суда отменить. Полагает, что вышеуказанный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в соответствующей форме с соблюдением правил введения нормативного правового акта в действие, с учетом местных традиций и особенностей быта в городе Старая Русса. Указывает, что в оспариваемых пунктах Правил декларируется необходимость соблюдения чистоты и поддержания порядка. Считает, что никаких дополнительных обязанностей, помимо установленных законодательством данные пункты не содержат, не нарушают, чьих бы то ни было, прав и законных интересов. Так как обязанность соблюдать экологические, санитарные и иные требования в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека возложена на все хозяйствующие субъекты, то они обязаны осуществить удаление мусора. Совет депутатов считает, что оспариваемый нормативный акт соответствует действующим нормам материального права, имеющим большую юридическую силу и регулирующим возникшие правоотношения сторон.

В возражениях на апелляционную жалобу Новгородский межрайонный прокурор полагает решение суда законным и обоснованным, а доводы жалобы Совета депутатов не состоятельными.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, поддержанной представителями Совета депутатов Ивановой Н.Н. и Козыревой Н.В., заслушав мнение прокуроров Булатова И.А. и Сидоровой С.А., возражавших против удовлетворения жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ст. 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникшие из публичных правоотношений по заявлениям прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

Как установлено судом, решением Совета Депутатов города Старая Русса N 144 от 27 ноября 2012 г. были утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования города Старая Русса.

Судом также установлено и не оспаривалось сторонами, что названный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в соответствующей форме с соблюдением правил введения нормативного правового акта в действие (публикация в газете "Информационный вестник города Старая Русса).

Согласно п. 2.2 Правил юридические и физические лица, должностные лица организаций, являющиеся собственниками зданий (помещений в них) и сооружений, обеспечивают содержание в чистоте и порядке прилегающие территории. Прилегающей территорией является ограниченный земельный участок территории общего пользования, прилегающий к собственной территории. Для управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных и жилищно-эксплуатационных кооперативов, собственников помещений многоквартирных домов (при непосредственном управлении) прилегающая территория, подлежащая уборке, содержанию в чистоте и порядке устанавливается в следующих границах: до прилегающих дорог, тротуаров, проездов, находящихся в муниципальной собственности; до середины территорий, находящихся между двумя землевладениями; Если землевладение находится на берегу водного объекта, граница прилегающей территории устанавливается до береговой линии водного объекта; Если землевладение находится внутри квартала, удалено от улиц, проездов, иных объектов граница прилегающей территории устанавливается в размере 30 метров по периметру собственной территории; Для граждан и юридических лиц, являющиеся собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами объектов недвижимости, пользователями собственной и (или) прилегающей территории, площадь прилегающей территории подлежащей уборке, содержанию в чистоте и порядке определяется в следующих соотношениях: при площади собственной территории до 50 кв. м - 5,0 м (по периметру), более 50 кв.м - 10 м.

В соответствии с п. 2.3. Правил при проведении на территории муниципального образования город Старая Русса массовых мероприятий их организаторы обязаны обеспечить уборку места проведения мероприятия, прилегающих к нему территорий и восстановление нарушенного благоустройства.

В силу п 4.1. Правил управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и жилищно-эксплуатационные кооперативы, собственники помещений многоквартирных домов (при непосредственном управлении) на территориях много квартирных домов обеспечивают: благоустройство собственных и прилегающих территорий, включая надлежащее содержание усовершенствованных дорожных покрытий (бетон, асфальтобетон, тротуарная плитка) с исправными элементами ливневой канализации, в чистоте, исправном состоянии, обеспечивающем безопасное движение пешеходов и транспортных средств, предотвращение запыленности придорожных слоев воздуха в летний период. Неусовершенствованные дорожные покрытия должны быть спланированы, с исправной системой водоотвода, не иметь деформаций и разрушений;

В силу п. 4.2. Правил собственники, владельцы, пользователи индивидуальных жилых домов на собственных и прилегающих территориях обеспечивают: благоустройство территории, в том числе ее уборку, соблюдение чистоты и порядка; производить уборку в течении 7 дней временно складированных грузов (дрова, уголь, навоз и т. д.); обеспечение сохранности зеленых насаждений и уход за ними; вывоз отходов; содержание в из чистоте и исправном состоянии фасадов жилых домов, и иных строений и сооружений, ограждений и их элементов; отвод дождевых и талых вод в систему водоотводных канав, в том числе уборку и восстановление профиля (очистку, расширение и углубление) водоотводных канав, предназначенных для отвода поверхностных вод и территорий частных домовладений и содержание, ремонт и устройство трубопереездов; содержание в исправном состоянии дезинфекцию и очистку выгребных ям (септиков).

В силу п. 5.7. Правил юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, а так же должностные лица организаций, являющихся собственниками, владельцами остановочных комплексов и отдельно стоящих павильонов, ларьков на территориях остановочных комплексов и прилегающих к ним территориях обеспечивают: соблюдение чистоты и порядка, включая проведение ежедневной уборки; установку и содержание урн и контейнеров для сбора мусора и других отходов; мойку остановочных комплексов по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц (за исключением но- зимнего периода); ремонт и окраску остановочных комплексов до 1 мая текущего года.

В силу п. 5.8 Правил юридические лица, индивидуальные предприниматели, а также должностные лица организаций, осуществляющих перевозку пассажиров городским пассажирским транспортом (в том числе маршрутными и легковыми такси), обеспечивают установку, содержание в чистоте и исправном состоянии информационных знаков и информационных табло на остановочных пунктах городского пассажирского транспорта, а также чистоту и порядок на территориях конечных остановочных пунктов, площадок отстоя, разворотных площадок городского пассажирского транспорта, стоянок такси.

В силу п. 6.1 Правил должностные лица организаций торговли, общественного питания, бытового обслуживания, иных организаций сферы услуг, а также юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками, владельцами, арендаторами объектов, предназначенных для ведения торговли, оказания услуг общественного питания, бытового обслуживания и других объектов сферы услуг (далее - объекты сферы услуг) на собственной и прилегающей территории обеспечивают: благоустройство территорий. Тротуары, пешеходные дорожки, подъездные пути к объектам сферы услуг должны иметь усовершенствованное дорожное покрытие (асфальт, асфальтобетон, тротуарная плитка), с исправными элементами ливневой канализации, содержаться в чистоте, исправном состоянии, обеспечивающем безопасное движение пешеходов транспортных средств и предотвращение запыленности придорожных слоев воздуха в летний период; ежедневную уборку, а при необходимости - дополнительную уборку по окончании работы объекта сферы услуг; установку необходимого количества урн для мусора, контейнеров для сбора отходов, оборудование, в случае необходимости, площадок для размещения контейнеров для сбора отходов. Очистка урн производится по мере накопления мусора, но не реже одного раза в сутки, мойка - периодически по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц (за исключением зимнего периода), текущий ремонт и окраска - до 1 мая текущего года; уборку, мойку и дезинфекцию контейнеров и контейнерных площадок, их текущий ремонт и окраску. Уборка контейнерных площадок производится ежедневно, мойка и дезинфекция контейнеров - по мере необходимости в летний период, ремонт и окраска - до 1 мая текущего года; вывоз мусора, тары, упаковочного материала и прочих отходов не реже одного раза в сутки; текущий ремонт и окраску малых архитектурных форм до 1 мая текущего года; содержание в чистоте и исправном состоянии витрин, вывесок, объектов наружной рекламы. Содержание в чистоте и исправном состоянии фасадов и их элементов) занимаемых объектами сферы услуг зданий, строений, сооружений в том числе временных объектов. Текущий ремонт и окраска временных объектов осуществляются до 1 мая текущего года, мойка - по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц (за исключением зимнего периода); установку в случаях, пред) смотренных действующим законодательством, и надлежащее санитарное и техническое содержание туалетов (биотуалетов); содержание, охрану, защиту и восстановление зеленых насаждений, в том числе окос травы и ежедневную уборку территории на которых расположены зеленые насаждения.

Согласно п. 8.3 Правил элементы благоустройства городской среды должны содержаться чистоте и технически исправном состоянии. Ответственность за содержание и ремонт элементов благоустройства городской среды, уборку и санитарное содержание прилегающей территории несут их собственники, владельцы. Уборка территории проводится ежедневно, окос травы - по мере необходимости, не допуская высоты трав стоя более 15 см. Собственники, владельцы элементов благоустройства городской среды, обязан за счет собственных средств осуществлять их замену, ремонт, окраску. Ремонт и окраска элементов благоустройства городской среды осуществляются до 1 мая текущего года, мойка - по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц (за исключением зимнего периода).

Согласно п. 15.4 Правил на граждан являющихся собственниками, владельцами, арендаторами, пользователями объектов недвижимости, пользователями собственной и прилегающей территории, возложена обязанность заключить договор со специализированной организацией на транспортирование твердых бытовых отходов. Юридические лица и предприниматели без образования юридического лица, являющиеся собственниками, владельцами, арендаторами, пользователями собственников и прилегающей территории, обязаны самостоятельно осуществлять сбор и транспотирование твердых бытовых отходов при наличии лицензии на обращение с отходами и заключенного договора на захоронение твердых бытовых отходов на полигон ТБО или заключить договор со специализированной организацией на оказание услуг.

Между тем, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно ч. 4 ст. 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, рассматриваемому Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу ч. 3 ст. 30 ЖК РФ собственник жилого помещения несет бремя содержания данного помещения и, если данное помещение является квартирой, общего имущества многоквартирного дома.

В силу статей 16 - 19 Земельного кодекса РФ земли, не предоставленные в собственность (пользование) физическим и юридическим лицам, являются землями общего пользования и находятся в собственности муниципального образования или его ведении.

В силу п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, территории общего пользования это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

По смыслу названных норм, по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов.

Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору. Между тем, в силу ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не его собственником могут быть установлены лишь федеральными законами или договором.

В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктом 25 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Пунктами 1, 3, 4 ст. 7 вышеуказанного Закона предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исследовав в совокупности все обстоятельства дела, подробно изложенные в решении, дав верное толкование нормам действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что приведенные нормы Правил, возлагающие обязанность на граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц содержать и производить уборку территорий, не принадлежащих последним на праве собственности или ином вещном праве (в том числе земельные участки, являющееся муниципальной собственностью), возлагающие обязанность по заключению договоров на сбор и транспортирование твердых бытовых отходов, в том числе, при наличии лицензии на указанные виды деятельности, приняты органом местного самоуправления, к компетенции которого принятие таких норм не отнесено; вышеуказанные нормы могут устанавливаться только федеральным законом или договором, а потому данные положения не могут быть признаны соответствующими нормам федерального законодательства и принял обоснованное решение об удовлетворении заявленных прокурором требований. При том, что несоблюдение требований Правил о содержании и уборке прилегающих территорий может повлечь негативные последствия для граждан и юридических лиц, такие как привлечение к административной ответственности.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Правила были разработаны в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденными приказом Министерства регионального развития РФ N 613 от 27.12.2011 года, на правильность выводов суда первой инстанции не влияют, поскольку вышеприведенные положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и приказ Минрегионразвития обязывают орган местного самоуправления учитывать и не нарушать иные требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.

Не состоятельной является ссылка в апелляционной жалобе на положения Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", а равно на Санитарные правила и нормы СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", которые в силу требований статей 10, 11, 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" являются обязательными к применению, поскольку названные акты не содержат норм, обязывающих индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также граждан - собственников или владельцев земельных участков осуществлять уборку прилегающих к таким земельным участкам территорий

При рассмотрении дела судом были установлены все имеющие значение для правильного разрешения дела обстоятельства, всем доказательствам, представленным в судебное заседание сторонами, дана надлежащая оценка, соответствующая требованиям статьи 67 ГПК РФ.

Относительно требований прокурора по п. 2.3 Правил следует отметить, что возлагая на организаторов массовых мероприятий обязанность по обеспечению уборки не только места проведения массового мероприятия, но и прилегающих к такому месту территорий, названные Правила не содержат понятия "прилегающая территория" применительно к месту проведения массового мероприятия, что свидетельствует о правовой неопределенности названной нормы и допускает возможность ее неоднозначного толкования, что может повлечь негативные последствия для неопределенного круга лиц. При этом, исходя из содержания оспариваемых Правил, понятие территория общего пользования, в Правилах также отсутствует.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального и процессуального права, не опровергают выводов суда, не содержат обстоятельств, нуждающихся в дополнительной проверке, а потому не могут служить основанием к отмене решения суда.

При этом, судебная коллегия считает необходимым указать, что Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 в п. 30 содержит разъяснение, согласно которого принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, а также ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 327-329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новгородского районного суда Новгородской области от 07 ноября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов города Старая Русса - без удовлетворения.

Председательствующий: Н.А. Жукова

Судьи: Е.И. Комаровская

И.М. Сергейчик