Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 января 2015 г. по делу N 33-80/2015

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Полушкина А.В.,

судей Соловьева В.А., Сентяковой Н.Н.,

при секретаре Садыковой А.Р.,

с участием прокурора Борзенковой Т.А., представителя заявителя Балтачева И.В., представителя Городской думы г. Ижевска Акатьева А.С., представителя Главного управления архитектуры и градостроительства (ГУАиГ) Администрации гор. Ижевска Ажимовой Д.Д.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ижевске 26 января 2015 года дело по апелляционной жалобе представителя Самуськовой Н. Т. - Балтачева И. В. на решение Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 31 октября 2014 года, которым заявление Самуськовой Н. Т. о признании Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской Думы г. Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344, недействующими в части оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Соловьева В.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Самуськова Н.Т. обратилась в суд с заявлением о признании Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской Думы г. Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344, недействующими в части. Требования мотивированы тем, что Городской думой города Ижевска 27 ноября 2007 года принято решение N 344 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска", опубликованное в газете "Известия Удмуртской Республики" от 14 декабря 2007 года. Самуськова Н.Т. является собственником земельного участка площадью 951 кв.м., кадастровый номер 18:26:050981:43, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, "адрес", "адрес". Письмом заместителя начальника Главного Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска от 12 апреля 2013 года заявителю было отказано в разрешении на строительство жилого дома на территории указанного земельного участка, отказ мотивирован тем, что часть земельного участка находится за красной линией. Принадлежащий ей земельный участок находится в двух зонах: Ж2 и Р2, что никак не соответствует его фактическому использованию. Кроме того, имея право на приобретение земельного участка, находящегося в муниципальной собственности и прилегающего к ее земельному участку, который не находится за красной линией, заявитель обратилась в Администрацию "адрес" с соответствующим заявлением, на которое получила ответ от ДД.ММ.ГГГГ начальника ГУАиГ с отказом в предоставлении дополнительного участка, поскольку испрашиваемый участок, отнесен к зоне Р2, в границах которой не предусмотрено жилищное строительство. Заявитель считает, что отнесение принадлежащего ей земельного участка и испрашиваемого ею земельного участка в границах кадастрового квартала N N к рекреационной зоне, а именно к зоне городских лесов и лесопарков, пляжей (Р2), не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает ее права, поскольку препятствует использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением. Заявитель полагает, что установление зоны Р2 на ее земельном участке фактически лишает собственника возможности использовать земельный участок по назначению "для индивидуального жилищного строительства", ее участок фактически изымается для муниципальных нужд. Ссылаясь на положения ст. ст. 209, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), ст. ст. 40, 85, 98, 63 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ст. ст. 30, 35, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) просила признать Правила землепользования недействующими со дня принятия в той части, в которой земельный участок площадью 951 кв.м., кадастровый номер N, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: "адрес", а также земельный участок в границах кадастрового квартала N N, соприкасающегося границами с земельным участком с кадастровым N, отнесены к рекреационной зоне городских лесов и лесопарков, пляжей (Р2).

Суд постановил вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе представитель заявителя Балтачев И.В. просит решение суда отменить, указывая на его незаконность, принять по делу новое решение, которым требования удовлетворить. В нарушение положений ст. 252 ГПК РФ суд не привлек к участию в деле прокурора. Определение о распределении бремени доказывания заявителю и его представителю не вручалось, тем самым сторона заявителя была лишена возможности подготовиться к судебным заседаниям и представить оригиналы документов. Решение в окончательной форме до дня подачи апелляционной жалобы не было изготовлено. Также в жалобе заявитель приводит доводы о несоответствии нормативного акта в оспариваемой части нормам Земельного и Градостроительного кодексов РФ.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Настоящее дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части".

На основании ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Таким образом, участие прокурора в деле о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ является обязательным, однако судом указанное требование закона нарушено.

Данное обстоятельство послужило основанием для принятия судебной коллегией 29 декабря 2014 года определения о рассмотрении дела по правилам производства в суде первой инстанции без учета особенностей, предусмотренных главой 39 ГПК РФ.

Согласно п. 2 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ основаниями для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В связи с указанным существенным нарушением судом первой инстанции норм процессуального права решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене.

Судебное заседание суда апелляционной инстанции в соответствии со ст. ст. 327, 167 ГПК РФ проведено в отсутствие заявителя Самуськовой Н.Т., извещенной о времени и месте судебного заседания.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя Балтачев И.В. доводы заявления и апелляционной жалобы поддержал в полном объеме. Считает, что отнесение земельного участка заявителя к зоне Р2 исключает возможность предоставления ей земельного участка, прилегающего непосредственно к ее участку. Кроме того нормативный акт, в оспариваемой части противоречит ст. 35 ГрК РФ и ст. 28 ЗК РФ.

Представитель Городской думы г. Ижевска Акатьев А.С. возражал против удовлетворения требований заявителя считая, что принятый нормативный акт не противоречит нормам ГрК РФ и соответствует генплану города Ижевска.

Представитель Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации гор. Ижевска Ажимова Д.Д. поддержала доводы представителя Городской думы г. Ижевска. Также пояснила, что в настоящее время по заявлению Самуськовой Н.Т. комиссией по землепользованию и застройке решается вопрос о подготовке проекта внесения изменений в правила застройки и землепользования. После внесения соответствующих изменений заявитель вправе обратится с заявлением о предоставлении части прилегающего земельного участка.

Прокурор Борзенкова Т.А. в заключение пояснила, что требования заявителя не подлежал удовлетворению поскольку, не установлено в судебном заседании, что нормативно-правовой акт в оспариваемой части нарушает права заявителя и противоречит закону имеющего большую юридическую силу.

Рассматривая заявление Самуськовой Н.Т. о признании Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской Думы г. Ижевска от ДД.ММ.ГГГГ N (далее - Правила застройки), недействующими в части, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9).

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17).

Решением N 344 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска" 27 ноября 2007 года Городской Думой г. Ижевска утверждены Правила землепользования. 14 декабря 2007 года данное решение опубликовано в издании "Известия Удмуртской Республики".

Самуськова Н.Т. является собственником земельного участка площадью 951 кв.м., расположенного по адресу: Удмуртская Республика, "адрес" с кадастровым номером N, разрешенным использованием: индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства.

Согласно градостроительному плану земельного участка RU 18303000- 0000000000004418, утвержденному Приказом Администрации г. Ижевска от 13 мая 2013 года N 227/9п, выданному взамен градостроительного плана земельного участка RU 18303000-0000000000003142, утвержденного Приказом Администрации г. Ижевска от 25 апреля 2012 года N 133/19п, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к зоне Р2 - зона городских лесов и лесопарков, пляжей, при этом часть земельного участка расположена за красной линией.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ N ГУАиГ отказало Самуськовой Н.Т. в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на вышеуказанном земельном участке в связи с несоответствием схемы планировочной организации земельного участка градостроительному плану земельного участка.

В письме от ДД.ММ.ГГГГ N ГУАиГ, рассмотрев обращение Самуськовой Н.Т. о предоставлении дополнительного земельного участка, указало, что заявление направлено для рассмотрения в Комиссию по землепользованию и застройке г. Ижевска, кроме того, испрашиваемый земельный участок расположен в зоне Р2 (зона городских лесов и лесопарков), в границах которой размещение индивидуальной жилой застройки не предусмотрено.

ДД.ММ.ГГГГ Самуськова Н.Т. обратилась к главе Администрации г. Ижевска с заявлением об изменении территориальной зоны с Р2 на зону Ж2 (зона многоквартирной жилой застройки зданиями малой и средней этажности).

Согласно протоколу N заседания Комиссии по землепользованию и застройке города Ижевска от 10 июня 2014 года утверждено внесение изменений по корректировке зоны Р2 на Ж2.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа. Аналогичное положение закреплено в п. 25 ч. 1 ст. 9 Устава муниципального образования "Город Ижевск".

На основании п. 19 ч. 2 ст. 26 Устава муниципального образования "Город Ижевск" утверждение Правил землепользования и застройки относится к компетенции Городской думы.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт - Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской Думы г. Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344 - приняты в рамках полномочий Ижевской Городской думы.

Правила землепользования официально опубликованы в газете "Известия Удмуртской Республики" от 14 декабря 2007 года.

Обязательный порядок проведения публичных слушаний по проекту Правил, предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 31), органом местного самоуправления соблюден.

В связи с изложенным судебная коллегия не усматривает нарушений порядка принятия нормативно-правового акта.

Заявитель считает, что при принятии Правил землепользования нарушены его права, поскольку не учтены фактические обстоятельства использования спорной территории.

В силу ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В градостроительном кодексе РФ даны определения следующим основным понятиям:

градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов;

территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты;

правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии со ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Согласно ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Таким образом, территориальные зоны устанавливаются с учетом их планируемого развития, а не только фактического использования земельного участка.

Принимая решение об отнесении земельного участка Самуськовой Н.Т. к территориальной зоне Р2 - зоне городских лесов, лесопарков и пляжей, орган местного самоуправления учитывал требования ст. 23 ("Содержание генерального плана городского округа"), ст. ст. 31, 36 ("Градостроительный регламент") Градостроительного кодекса РФ.

Из п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 следует, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Несоответствие оспариваемого акта нормам Градостроительного законодательства не усматривается. Кроме того, отведение земельного участка заявителя в границах территориальной зоны Р2 согласуется с Генеральным планом города Ижевска, утвержденным решением Городской думы г. Ижевска от 06.06.2006 года N 96.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (статьи 34, 35) не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории.

При таких обстоятельствах, обязательное условие для признания нормативного правового акта недействующим - не соответствие его нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, отсутствует.

Из установленных судебной коллегии обстоятельств следует, что Правила землепользования и застройки города Ижевска в оспариваемой части не нарушают прав заявителя.

Согласно п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Положениями ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, принятие оспариваемых Правил и отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения не исключает возможность использования заявителем данного земельного участка по своему усмотрению.

Довод заявителя о нахождении спорного земельного участка одновременно в двух территориальных зонах - Р2 и Ж2 является несостоятельным, поскольку из представленной в дело карты функционального зонирования г. Ижевска следует, что часть земельного участка находиться в зоне Р2, а вторая часть за линией планируемой территории общего пользования.

При этом то обстоятельство, что предоставлению смежного земельного участка Самуськовой Н.Т. в данном случае препятствуют Правила землепользования и застройки города Ижевска само по себе не свидетельствует об их незаконности. Ссылка заявителя на ст. 28 ЗК РФ в этой части не состоятельна, поскольку Земельный кодекс РФ и нормативные акты регулирующие вопросы пользования землей в РФ не содержат положений о безусловном предоставлении гражданину земельного участка находящегося в государственной либо муниципальной собственности и граничащего с земельным участком гражданина. На возможность предоставления гражданину земельного участка влияет ряд факторов, в том числе и действующие градостроительные регламенты.

В силу ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении заявления.

Поскольку в судебном заседании не установлено, что Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской Думы г. Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344 в оспариваемой части противоречат закону имеющему большую юридическую силу и нарушают права и законные интересы заявителя, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

жалобу представителя заявителя частично удовлетворить.

Решение Октябрьского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от 31 октября 2014 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Самуськовой Н. Т. о признании Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской Думы г. Ижевска от 27 ноября 2007 года N 344, недействующими в части отказать.

Председательствующий Полушкин А.В.

Судьи Соловьев В.А.

Сентякова Н.Н.

копия верна судья Полушкин А.В.