Решение Московского городского суда от 27 февраля 2014 г. N 3-34/14

Именем Российской Федерации

г. Москва 27 февраля 2014 г.

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Казакова М.Ю., с участием прокурора Ларионовой О.Г., при секретаре Лискиной А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-0034/2014 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Метротэк" об оспаривании постановления Правительства Москвы от 17 апреля 2007 года N 274-ПП "Об утверждении Регламента подготовки документов заявителям ГУП "Московский метрополитен",

установил:

17 апреля 2007 года Правительством Москвы принято постановление N 274-ПП "Об утверждении Регламента подготовки документов заявителям ГУП "Московский метрополитен", которое опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 27, 08 мая 2007 года.

Пунктом 1 названного постановления утверждён регламент подготовки документов заявителям ГУП "Московский метрополитен" (Далее Регламент).

Регламент разработан в соответствии с постановлениями Правительства Москвы от 25 апреля 2006 года N 274-ПП "Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы" (пункт 5 приложения 4) и от 31 октября 2006 г. N 856-ПП "О дальнейшем совершенствовании деятельности органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы по оформлению и выдаче документов заявителям" и определяет порядок организационного и документационного обеспечения работы с заявителями (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями), обратившимися в ГУП "Московский метрополитен" за получением разрешения на право осуществления коммерческой деятельности в подуличных переходах и другой подведомственной территории ГУП "Московский метрополитен" (далее - Разрешение) (пункты 1.1, 1.2 Регламента).

ООО "Метротэк", осуществляющее коммерческую деятельность на территории Московского метрополитена, обратилось в Московский городской суд с заявлением об оспаривании приведённого выше постановления и просит признать его недействующим в полном объёме с момента вступления в силу, как противоречащего Федеральному закону от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", его пункту 2 статьи 15, Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", его пункту 6 статьи 3 и пункту 3 статьи 8, Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", его пункту 2 статьи 15.

В настоящем судебном заседании представитель ООО "Метротэк" (по доверенности) Лиджиева О.Н. требования поддержала в полном объёме, пояснив, что в настоящее время ранее выданные заявителю разрешения на право осуществления коммерческой деятельности, предусмотренные Регламентом, изъяты ГУП "Московский метрополитен", что создаёт препятствия к осуществлению ООО "Метротэк" предпринимательской деятельности.

Явившиеся в настоящее судебное заседание представители ГУП "Московский метрополитен" (по доверенности) Самарханова Н.А., Брайченко А.Ю. требования заявителя считали не обоснованными, полагали, что оспариваемое постановление принято Правительством Москвы в пределах компетенции и не содержит противоречий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Выдаваемое в соответствии с Регламентом разрешение не является правоустанавливающим документом, подтверждающим наличие у хозяйствующего субъекта права на осуществление коммерческой деятельности, и по своей сути выступает в качестве инструмента статистического (аналитического) учёта, дополнительного контроля за выполнением контрагентами договорных обязательств и норм действующего законодательства, а также информирования потребителей, надзорных и правоохранительных органов о наличии такого права. Кроме того, оформление разрешения, помимо оспариваемого Регламента, осуществляется на основании постановления Правительства Москвы от 8 июня 2010 года N 472-ПП "О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу "одного окна" и сокращения сроков подготовки документов".

Представитель Правительства Москвы в настоящее судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещён, просил рассматривать дело в своё отсутствие. Представил в суд письменные возражения, в которых требования ООО "Метротэк" считал не обоснованными, просил отказать в их удовлетворении. Полагал, что оспариваемый акт не противоречит федеральному законодательству, поскольку не устанавливает обязанность получения заявителем разрешения. Также им не предусмотрено санкций за неполучение указанного документа. Регламент регулирует исключительно порядок организационного и документационного обеспечения работы и принят Правительством Москвы в рамках существующей компетенции, в установленном порядке и форме. Права заявителя оспариваемым постановлением не нарушены, поскольку утверждённый им Регламент не регулирует случаи принудительного изъятия разрешений.

Представитель Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы в настоящее судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещён своевременно и надлежащим образом, возражений на требования заявителя не представил, просил рассматривать дело в его отсутствие.

Выслушав объяснения представителя ООО "Метротэк", объяснения представителей ГУП "Московский метрополитен", изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Ларионовой О.Г., полагавшей требования заявителя не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Предметом регулирования оспариваемого постановления являются общественные отношения, возникающие в связи с обращением в ГУП "Московский метрополитен" юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за получением разрешения на право осуществления коммерческой деятельности в подуличных переходах и другой подведомственной территории ГУП "Московский метрополитен".

Одним из видов коммерческой деятельности является торговля. Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 28 декабря 2009года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Пунктом 2 части 1 статьи 15 названного Федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно пункту 6 части 1 статьи 3 названного Федерального закона одним из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля является недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Статьёй 8 приведённого Федерального закона предусмотрено, что юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) (часть 1). Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение работ и услуг в соответствии с утверждённым Правительством Российской Федерации перечнем работ и услуг, в частности, в составе такого вида деятельности как розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами (пункт 4 части 2).

При этом частью 3 названной статьи предусмотрено, что предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами, не допускается.

Получение хозяйствующими субъектами подобного рода разрешений, выдаваемых в соответствии с Регламентом, на федеральном уровне не предусмотрено и является дополнительным, к установленному федеральным законодательством, условием для осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями коммерческой деятельности, что в силу предписаний названных норм является недопустимым.

ГУП "Московский метрополитен" является коммерческой организацией, на которую оспариваемым нормативным правовым актом возложены полномочия по выдаче разрешения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление коммерческой деятельности на подведомственной предприятию территории. При этом регламентом предусмотрены не только основания для выдачи разрешения, но и основания для отказа в его выдачи, срок его действия, что по своему правовому содержанию является одной из функций государственного контроля, возложенной оспариваемым актом на ГУП "Московский метрополитен".

Вместе с тем, частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт также состоит в противоречии с названными предписаниями Федерального закона.

Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемые положения не противоречат названным федеральным законам, поскольку не устанавливают обязанность по получению разрешения и не нарушают права заявителя, суд отклоняет поскольку оспариваемый нормативный правовой акт, действуя в системе нормативных предписаний, устанавливает дополнительные ограничения для осуществления ООО "Метротэк" коммерческой деятельности реализовываемой на основании, заключённого с ГУП "Московский метрополитен", соответствующего договора.

Оспариваемый Регламент, устанавливая основания выдачи разрешения, отказа в его выдаче, срок его действия, вводит правовое регулирование названной сферы правоотношений, устанавливая обязательные для их участников правила поведения.

Запрет на использование территории метрополитена для занятий предпринимательской деятельностью и иной деятельности без письменного разрешения руководства метрополитена установлен пунктом 2.11.14 Правил пользования Московским метрополитеном, утверждённых постановлением Правительства Москвы от 16 сентября 2008 года N 844-ПП. За нарушение названных нормативных предписаний, частью 3 статьи 10.9 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, установлена соответствующая ответственность.

Пунктом 1.3 Регламента предусмотрено, что основанием для подачи документов на получение разрешения является наличие договора, заключённого между заявителем и ГУП "Московский метрополитен", предоставляющего заявителю право осуществлять коммерческую деятельность на территории метрополитена.

Анализ изложенного нормативного предписания показывает, что предварительным условием обращения за получением разрешения является заключение заявителем с ГУП "Московский метрополитен" договора на право осуществления коммерческой деятельности. Однако осуществление самой коммерческой деятельности на основании одного договора без получения разрешения в силу приведённых правовых норм не допускается.

Таким образом, реализация права на занятие коммерческой деятельностью на территории метрополитена обусловлена необходимостью оформления, предусмотренного Регламентом, разрешения, что недопустимо, в силу приведённых выше норм федерального законодательства.

При названном судом положении нельзя согласиться и с доводами заинтересованных лиц о том, что разрешение не является правоустанавливающим документом. Кроме того, о его юридической природе можно говорить исходя из его содержания, согласно которому этот документ предоставляет право юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление коммерческой деятельности на территории метрополитена (л.д. 37-42, 47-64).

Ссылки Правительства Москвы на постановление от 21 сентября 2004 года N 636-ПП "Об упорядочении использования территории метрополитена и 25-метровой зоны от наземных вестибюлей станций и сооружений метрополитена", которым установлены разрешённые виды деятельности на территории метрополитена, являются необоснованными поскольку оспариваемым нормативным правовым актом урегулированы вопросы выдачи разрешения на осуществления коммерческой деятельности, без указания конкретного вида, что подразумевает включение и перечисленных в названном постановлении Правительства Москвы видов коммерческой деятельности.

То обстоятельство, что оспариваемый акт не устанавливает процедуру изъятия разрешения, при установленном судом его противоречии положениям федеральных законов, само по себе не может являться основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Поскольку судом установлены противоречия оспариваемого постановления Правительства Москвы положениям федерального законодательства, является не состоятельной ссылка представителей ГУП "Московский метрополитен" на постановление Правительства Москвы от 8 июня 2010 года N 472-ПП "О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу "одного окна" и сокращения сроков подготовки документов". Кроме того, указанным нормативным правовым актом предусмотрена выдача ГУП "Московский метрополитен" разрешения на размещение объектов мелкорозничной сети в подуличных пешеходных переходах и других подведомственных территориях, что, по своей юридической природе, не является равнозначным разрешению на право осуществления коммерческой деятельности на территории метрополитена, выдаваемому на основании оспариваемого Регламента.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая изложенное, следует признать недействующим постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2007 года N 274-ПП "Об утверждении Регламента подготовки документов заявителям ГУП "Московский метрополитен" полностью, поскольку его положения в полном объёме содержат противоречия федеральному законодательству.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения настоящего решения суда применялся, и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд считает необходимым признать его недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. По указанным мотивам требования ООО "Метротэк" о признании оспариваемого постановления недействующим с момента его принятия подлежат отклонению.

В связи с частичным удовлетворением требований заявителя, суд на основании статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации считает необходимым при распределении понесённых сторонами судебных расходов, взыскать с Правительства Москвы в пользу ООО "Метротэк", уплаченную при подаче настоящего заявления в суд государственную пошлину в размере 2000 рублей.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 98, 193-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление Общества с ограниченной ответственностью "Метротэк" об оспаривании постановления Правительства Москвы от 17 апреля 2007 года N 274-ПП "Об утверждении Регламента подготовки документов заявителям ГУП "Московский метрополитен" удовлетворить частично.

Признать недействующим постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2007 года N 274-ПП "Об утверждении Регламента подготовки документов заявителям ГУП "Московский метрополитен" с момента вступления настоящего решения в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований Общества с ограниченной ответственностью "Метротэк" отказать.

Взыскать с Правительства Москвы в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Метротэк" в счёт возврата государственной пошлины 2000 (две тысячи рублей).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, через Московский городской суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья

Московского городского суда подпись М.Ю. Казаков

Копия верна.

Судья:

Секретарь: