Решение Московского городского суда от 26 января 2015 г. N 3-17/15

Московский городской суд в составе

председательствующего судьи Михайловой Р.Б.,

с участием прокурора Ларионовой О.Г.,

при секретаре Килиной О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-17/2015 по заявлению Козьмина Л.Н. об оспаривании пункта 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы",

установил:

13 декабря 2005 года Мэром Москвы подписан Указ за N 83-УМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы" (далее - Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ), который в настоящее время действует с изменениями, внесенными Указами Мэра Москвы от 13 марта 2007 года N 13-УМ, от 30 декабря 2011 года N 92-УМ и от 02 января 2014 года N 3-УМ (л.д. 131-146).

Как следует из преамбулы Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ им в соответствии со статьей 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" установлен порядок медицинского и санаторно-курортного обслуживания государственных гражданских служащих города Москвы, предусматривающий, в частности, что:

- гражданские служащие, вышедшие на пенсию, обеспечиваются среди прочего бесплатными санаторно-курортными путевками "Медицинского Центра" (из расчета стоимости одного места в двухместном номере) сроком на 12, 18 или 24 календарных дня (пункт 10.1 Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ).

- гражданские служащие, получающие ежемесячную доплату к пенсии и не пользующиеся санаторно-курортными путевками "Медицинского центра" или при их частичном использовании (12 или 18 дней), один раз в декабре текущего года на основании личных заявлений получают в районных управлениях социальной защиты населения по месту получения ежемесячной доплаты к пенсии компенсацию в размере 100% суммы соответствующей компенсации, установленной для гражданских служащих, проходящих гражданскую службу, в порядке, предусмотренном для выплаты пенсий по старости (инвалидности). При этом лица, вышедшие на пенсию в течение текущего календарного года и не получившие компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку по месту работы в полном объеме, получают ее пропорционально времени нахождения на пенсии (пункт 19 Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ).

Также Указом Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ установлено, что основанием для выплаты компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку гражданским служащим, вышедшим на пенсию и получающим ежемесячную доплату к пенсии, является решение Департамента социальной защиты населения города Москвы (пункт 20); в случае получения гражданским служащим, вышедшим на пенсию, бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения, компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку не выплачивается (пункт 21).

Козьмин Л.Н. обратился в Московский городской суд с заявлением, в котором с учетом изменений требований в порядке части 1 статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, просил признать недействующим с момента принятия пункт 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, а также возместить ему судебные расходы по оплате госпошлины на сумму 200 руб. и услуг представителя в размере 30 000 руб. (л.д. 78-90).

Обращаясь в суд с настоящим заявлением, Козьмин Л.Н. указал на то, что оспариваемое положение Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ противоречит Федеральному закону от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральному закону от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Федеральному закону от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2004 года N 864 "О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг", Распоряжению Правительства РФ от 30 декабря 2005 года N 2347-р об утверждении Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, Закону г. Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", Закону г. Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве", Закону г. Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы".

В обоснование заявления об оспаривании нормативного правового акта в части Козьмин Л.Н. сослался на то, что является ***, ветераном труда и неработающим пенсионером по старости, вышедшим на пенсию с муниципальной службы муниципального округа Внуково и получающим соответствующую доплату к пенсии; в соответствии с частями 1 и 5 статьи 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве" за ним сохранено право на ежегодную бесплатную или льготную санаторно-курортную путевку или компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку; данная гарантия ему предоставляется в объеме, не превышающем объем соответствующих гарантий, установленных для государственных гражданских служащих города Москвы, замещающих должности, отнесенные к соответствующим группам должностей государственной гражданской службы (часть 4 статьи 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве"). Администрацией муниципального округа Внуково в городе Москве ему было отказано в выплате компенсации за неиспользованную в 2013 году санаторно-курортную путевку по пунктам 5 и 7 статьи 31 Закона города Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве", пункту 3.2 Положения о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим администрации муниципального округа Внуково в городе Москве, утвержденного решением Совета депутатов муниципального округа Внуково в города Москве от 09 апреля 2013 года N 36 по мотиву того, что он в 2013 году уже воспользовался санаторно-курортным лечением, получив соответствующую бесплатную путевку в органах социальной защиты населения как *** в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" и Закона г. Москвы от 03 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы".

По мнению заявителя, он имеет право на санаторно-курортное обслуживание дважды в год как ***, и как неработающий пенсионер муниципальной службы, поскольку льготы, которые гарантированы законодательством о социальной защите *** в Российской Федерации и ее субъектах и финансируемые за счет федерального бюджета в виде субвенций бюджету субъекта Российской Федерации, не влияют на аналогичную льготу для неработающих пенсионеров муниципальной службы, финансируемую исключительно за счет средств местных бюджетов, тогда как оспариваемое им положение Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ лишает его такого права, устанавливая, что компенсация, в том числе пенсионеру муниципальной службы за неиспользованную санаторно-курортную путевку при одновременном получении бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения не выплачивается.

Козьмин Л.Н. полагает, что Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ затрагивает его права ввиду тесной взаимосвязи между гражданской и муниципальной службами, при которой объем гарантий и компенсаций для муниципальных служащих поставлен в прямую зависимость от объема гарантий и компенсаций гражданских служащих, и не может превышать объем соответствующих гарантий, установленных для государственных гражданских служащих.

Козьмин Л.Н. также указывает на то, что Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ не был официально опубликован, а потому не может применяться, как не вступивший в силу и не влекущий каких-либо правовых последствий.

Козьмин Л.Н. в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, направил в суд своего представителя с полным объемом полномочий, на личном участии в деле не настаивал.

Представитель Козьмина Л.Н. по доверенности и ордеру адвокат Салуквадзе Д.В. в судебное заседание явился, измененные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении; пояснил, что не оспаривает полномочия и компетенцию Мэра Москвы на принятие оспариваемого нормативного правового акта, при этом полагал, что был нарушен порядок его принятия, в частности, не соблюдены предусмотренные правила введения в действие и опубликования. В своих объяснениях суду представитель Козьмина Л.Н. вновь указал на то, что именно оспариваемым Указом Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ с учетом правила, содержащегося в пункте 4 статьи 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2010 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве", установлен как объем дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в соответствии с законодательством города Москвы, так и непосредственные условия их предоставления и возможного ограничения (пункт 21 Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ), в связи с чем полагал, что таким актом напрямую затрагиваются права Козьмина Л.Н.; обращал внимание на то, что оспариваемая норма противоречит положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку уменьшает объем дополнительных государственных гарантий для гражданских и муниципальных служащих, вышедших на пенсию, на компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку, которые установлены соответствующими законами города Москвы, ставит возможность ее получения в зависимость от реализации таким лицом права на аналогичную меру социальной поддержки для отдельных категорий жителей города Москвы; по мнению заявителя, предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям жителей города Москвы не может каким-либо образом влиять на возможность получения дополнительных гарантий, предоставляемых гражданским и муниципальным служащим, вышедшим на пенсию; такие меры социальной поддержки и дополнительные гарантии, хотя и являются по сути аналогичными (санаторно-курортное лечение), вместе с тем представляют собой самостоятельные по своим основаниям льготы, которые действующим законодательством не ставятся в зависимость друг от друга, при наличии у гражданского и муниципального служащего, вышедшего на пенсию, права на каждую из них.

Представители Мэра Москвы по доверенностям Крылова Е.В., Шитикова Е.В., Богдашкина А.Н., Горбатова И.В. в судебное заседание явились, возражали против удовлетворения заявления, полностью поддержали представленные в материалы дела письменные объяснения с дополнениями; указывали на то, что Указ принят в пределах полномочий и компетенции Мэра Москвы, которому частью 5 статьи 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" прямо передано право устанавливать, определять порядок и условия предоставления гражданскому служащему дополнительных государственных гарантий; ссылаясь на распорядительный характер положений Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ и ограниченный круг лиц, на которых распространяется его действие, полагали, что акт доведен до сведения всех лиц, права и законные интересы которых этим актом затрагиваются; при этом обращали внимание на то, что установленное оспариваемым нормативным положением условие реализации гражданским служащим, вышедшим на пенсию, сохраненной за ним дополнительной гарантии на получение компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, полностью соответствует принципам правового регулирования данного вопроса на федеральном и городском уровнях, допускающим предоставление одной и той же меры социальной поддержки по нескольким основаниям по одному из них по выбору гражданина; полагали, что оспариваемое положение правового акта не нарушает права и законные интересы заявителя; ссылались также на то, что Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ напрямую не регулирует вопросы санаторно-курортного обслуживания муниципальных служащих, в том числе вышедших на пенсию; в отношении муниципальных служащих действует специальное законодательство, которое предусматривает, что порядок предоставления муниципальному служащему дополнительных гарантий, определяется представительным органом муниципального образования, а расходы, связанные с их предоставлением, производятся из средств местного бюджета (части 7 и 8 статьи 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 года "О муниципальной службе в городе Москве").

Представитель Администрации муниципального округа Внуково в городе Москве, Совета депутатов муниципального округа Внуково в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, просил о проведении судебного разбирательства в его отсутствие.

Выслушав объяснения представителя заявителя Козьмина Л.Н. по доверенности Салуквадзе Д.В., представителей Мэра Москвы по доверенностям Крылову Е.В., Шитикову Е.В., Богдашкину А.Н., Горбатову И.В., исследовав письменные материалы дела и представленные в них доказательства, заслушав заключение прокурора Ларионовой О.Г. об отклонении заявления, проанализировав оспариваемые заявителем отдельные положения Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ на предмет их соответствия федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия и обнародования Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, суд приходит к выводу о том, что заявление Козьмина Л.Н. не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно части второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

По настоящему делу обстоятельств, при наличии которых пункт 21 Указа Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ может быть признан недействующим, не имеется.

Так, Указом Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ в соответствии со статьей 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" установлен порядок медицинского и санаторно-курортного обслуживания государственных гражданских служащих города Москвы.

Согласно пунктам "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, а также установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" прямо предусмотрено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законы или иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно части 1, пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится, в том числе, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания определенных категорий граждан.

Согласно ст.26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет принцип самостоятельности бюджетов, в частности право органов государственной власти и органов местного самоуправлении самостоятельно определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов. Анализ данных норм свидетельствует о том, что федеральный законодатель не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать порядок и условия предоставления дополнительных мер социальной поддержки, поскольку эти дополнительные меры устанавливаются за счет собственных средств субъектов.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ), определяющий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, наряду с закрепленными в статье 52 основными государственными гарантиями гражданских служащих, предусмотрел в статье 53 дополнительные государственные гарантии, в том числе право гражданских служащих при определенных условиях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, на иные государственные гарантии; при этом совокупный анализ вышеприведенных положений действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, свидетельствует о том, что федеральное законодательство не возлагает на субъекты Российской Федерации обязательства по предоставлению указанных дополнительных гарантий, а равно не содержит строго установленного перечня таковых; порядок, условия предоставления указанных гарантий, равно как и сами такие дополнительные гарантии на федеральном уровне не урегулированы.

Статьей 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" предусмотрены дополнительные государственные гарантии гражданских служащих города Москвы, в том числе право на компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку (пункт 7 части 1), а также сохранение за гражданским служащим, вышедшим на пенсию, указанной государственной гарантии при определенных условиях (часть 3); порядок и условия предоставления гражданскому служащему названных дополнительных государственных гарантий, определяются указами Мэра Москвы (часть 5).

При изложенных обстоятельствах, суд находит, что полномочие Мэра Москвы по принятию оспариваемого заявителем в части нормативного правового акта, равно как и его форма, непосредственно закреплены в части 5 статьи 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", и это обстоятельство прямо указывает на то, что Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ принят и издан без нарушения пределов полномочий должностного лица на его издание и с точным соблюдением правила о виде нормативного правового акта, в котором он подлежал принятию.

При этом суд учитывает, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение постановлений Правительства Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения; акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации.

Согласно Закону г. Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (далее - Устав города Москвы) Мэр Москвы является высшим должностным лицом города Москвы.

Мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решает вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий (часть 1 статьи 41 Устава города Москвы).

По вопросам своей компетенции Мэр Москвы издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением (часть 4 статьи 41 Устава города Москвы).

Указы Мэра Москвы - правовые акты, издаваемые Мэром Москвы по вопросам нормативного характера, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами и законами города Москвы (часть 5 статьи 41 Устава города Москвы, пункт 1 части 3 статьи 4 Закона г. Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы).

Изложенное также полностью подтверждает, что оспариваемый в части Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ принят в пределах компетенции и полномочий Мэра Москвы.

При этом суд признает несостоятельным довод представителей заинтересованного лица о том, что Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ является ненормативным правовым актом и носит исключительно распорядительный характер.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункты 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Как указано выше, данный Указ принят на основании статьи 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", из его содержания следует, что он рассчитан на неоднократное применение и устанавливает обязательные для исполнения неопределенного круга лиц правила поведения, направленные на урегулирование отношений в области государственной гражданской службы, что согласуется с вышеприведенными разъяснениями и в полной мере позволяет говорить о том, что Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ отвечает установленным признакам и критериям нормативного правового акта.

Суд находит, что порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, соблюден; Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ имеет все необходимые реквизиты, предусмотренные статьей 25 Закона г. Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", подписан Мэром Москвы.

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, суд также не усматривает по данному вопросу нарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, а потому порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным, если такая возможность была обеспечена путем обнародования акта и доведения его до сведения населения в ином порядке, отличном от официального опубликования.

Согласно части 10 статьи 41 Устава Москвы правовые акты Мэра Москвы опубликовываются и вступают в силу в порядке, установленном законом города Москвы.

Частями 1, 2 статьи 19 Закона г. Москвы от 08 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" предусмотрено, что нормативные правовые акты (за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесение к государственной или иной охраняемой законом тайне) подлежат официальному опубликованию.

Официальным опубликованием правового акта считается первая публикация его полного текста в официальном издании органа государственной власти (электронной версии данного издания) или первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном сайте органа государственной власти в информационно-телекоммуникационного сети "Интернет".

Как уже указывалось выше целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в связи с чем суд полагает, что, если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву доведения его до сведения населения в ином порядке.

Доказательством того, что оспариваемый в части Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ обнародован, доведен до сведения всех заинтересованных лиц, является размещение его в справочно-правовой системе "ГАРАНТ" (л.д. 29-34) и в информационного-телекоммуникационной сети "Интернет", в связи с чем довод заявителя в этой части об обратном не может быть принят во внимание и служить основанием для признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействующим; суд находит, что Указ Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ введен в действие; лицам, права и свободы которых данный нормативный правовой акт затрагивает, обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием.

Проверяя соответствие пункта 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, предусматривающего, что в случае получения гражданским служащим, вышедшим на пенсию, бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения, компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку не выплачивается, федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что указанное положение соответствует принципам правового регулирования данного вопроса на федеральном и региональном уровнях и прав заявителя не нарушает.

Так, судом установлено, что Козьмин Л.Н. в 2009 году уволен с должности муниципального служащего и является с 06 августа 2009 года получателем ежемесячной доплаты к пенсии в соответствии с Соглашением "О возмещении расходов, связанных с установлением и выплатой доплат к пенсиям за счет средств местного бюджета муниципального образования" от 21 июля 2009 года N 955, как муниципальному служащему города Москвы Козьмину Л.Н. выплачивается дополнительная ежемесячная выплата. Ежегодно заявителю Управлением социальной защиты населения района Внуково города Москвы предоставляются санаторно-курортные путевки как лицу, относящемуся к федеральной льготной категории граждан (как ***), на основании Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Право Козьмина Л.Н. на получение социальных гарантий муниципального служащего, вышедшего на пенсию с муниципальной службы, следует из положений статьи 23 Федерального закона Российской Федерации от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статьи 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве", которыми установлены правовые основы поступления на муниципальную службу в Российской Федерации, порядок ее прохождения и прекращения, в том числе возможность предоставления муниципальным служащим муниципальными образованиями в городе Москве дополнительных гарантий (в частности, в виде сохранения за муниципальным служащим, вышедшим на пенсию с муниципальной службы и имеющим право на доплату к пенсии, гарантии на бесплатную или льготную санаторно-курортную путевку с оплатой проезда к месту отдыха и обратно или соответствующую компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку в объеме, не превышающем объем соответствующей гарантии, установленной для государственных гражданских служащих города Москвы).

В соответствии со статьей 10 Закона города Москвы от 06 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" представительным органом местного самоуправления является Совет депутатов муниципального округа. Согласно статье 17 указанного Закона представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами города Москвы, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

В соответствии со статьей 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве" расходы, связанные с предоставлением муниципальному служащему соответствующих гарантий, производятся из средств местного бюджета муниципального образования; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и законами города Москвы. Перечень расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, устанавливается органами государственной власти города Москвы.

Порядок предоставления муниципальному служащему гарантий, определяются решениями Совета депутатов.

Судом установлено, что Козьмин Л.Н. обратился в администрацию муниципального округ Внуково в городе Москве по вопросу перечисления денежных средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на санаторно-курортное лечение на 2013 год.

Письмом от 4 декабря 2013 года за N 02-02-1397-1/2013 администрацией муниципального округа Внуково в городе Москве Козьмину Л.Н. отказано в компенсации за неиспользованную путевку, со ссылкой на пункты 5, 7 статьи 31 Закона города Москвы от 22 октября 2008 года "О муниципальной службе в городе Москве", п.3.2 Положения о порядке представления гарантий муниципальным служащим администрации муниципального округа Внуково в городе Москве, утвержденного решением Совета депутатов муниципального округа Внуково в городе Москве от 09 апреля 2013 года N 36; последним предусмотрено, что в случае получения муниципальным служащим, вышедшим на пенсию, бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения, компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку не выплачивается.

Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ напрямую не регулирует вопросы санаторно-курортного обслуживания муниципальных служащих, в том числе вышедших на пенсию, в отношении муниципальных служащих действует специальное законодательство и правовые акты, устанавливающие, что порядок предоставления муниципальному служащему дополнительных гарантий определяется представительным органом муниципального образования, а расходы, связанные с их предоставлением, производятся из средств местного бюджета (части 7 и 8 статьи 31 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 года "О муниципальной службе в городе Москве").

Вместе с тем, суд находит, что между гражданской и муниципальной службами существует тесная взаимосвязь, в этой сфере регулирования действует, в частности, принцип соотносимости основных социальных гарантий муниципальных и государственных гражданских служащих, при котором объем гарантий и компенсаций для муниципальных служащих поставлен в прямую зависимость от объема гарантий и компенсаций гражданских служащих, и не может превышать объем соответствующих гарантий, установленных для государственных гражданских служащих.

Ввиду изложенного, суд соглашается с доводами заявителя о том, что Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ затрагивает его права, а потому его законность и соответствие федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подлежит проверке в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по настоящему заявлению.

Далее, как уже указывалось выше, Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) в статье 53, среди дополнительных гарантий гражданских служащих, право на бесплатное-санаторно-курортное обслуживание или компенсацию за неиспользованную санаторно-курортную путевку, в том числе возможность сохранения данной гарантии за гражданским служащим, вышедшим на пенсию, не поименована; такая дополнительная гарантия предоставлена региональными властями для гражданских служащих города Москвы (статья 42 Закона города Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы"); при этом анализ федерального законодательства в этой области указывает на то, что оно не возлагает на субъекты Российской Федерации обязательства по предоставлению указанных дополнительных гарантий, а равно не содержит строго установленного перечня таковых, а также порядка и условий их возможного предоставления.

В силу пункта 5 статьи 53 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", пунктов 6 и 7 части 1 статьи 42 Закона г. Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" санаторно-курортное обслуживание является дополнительной гарантий для государственных служащих города Москвы и расходы, связанные с ее предоставлением, производятся за счет средств бюджета города Москвы.

Это в полной мере соотносится с принципом самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренным статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 26.3-1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Таким образом, исходя из положений статей 1, 26.3 и 26.3-1 названного Федерального закона, принципов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных полномочий и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, закрепленных в статьях 28, 30, 31 в части права органов государственной власти самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, 33, 35 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субъект Российской Федерации наделен полномочиями по самостоятельному определению видов, размеров и порядка предоставления, в том числе дополнительных государственных гарантий гражданских служащих, финансовое обеспечение которых осуществляется исключительно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд находит, что субъект Российской Федерации (город Москва), самостоятельно предусмотревший вышеназванную дополнительную гарантию по санаторно-курортному обслуживанию или выплате компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку гражданским служащим, вышедшим на пенсию с гражданской службы, и гарантировавший ее получение за счет собственных бюджетных средств вправе был самостоятельно определить условия ее предоставления и выплаты для указанной категории лиц.

Так, в частности, региональным законодателем установлена возможность сохранения за гражданским служащим, вышедшим на пенсию с гражданской службы и имеющим право на пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, а до его вступления в силу - на установление доплаты к пенсии в соответствии с настоящей статьей, сохраняются государственные гарантии, в том числе и для членов семьи в зависимости от категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, не всех предоставляемых дополнительных гарантий, а только некоторых из них (предусмотренных пунктами 5-9 части 1 и частью 2 статьи 42 Закона г. Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы"); предусмотрена возможность определения субъектного состава лиц, на которых распространяются соответствующие дополнительные государственные гарантии, а также непосредственные порядок и условия их предоставления назначения.

При этом суд учитывает, что сами по себе нормативные положения ст. 42 Закона г. Москвы от 26 января 2005 года N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" не определяют порядок и условия предоставления дополнительных гарантий, а определяют лишь их вид. Условия предоставления дополнительных гарантий регулируются иными правовыми актами, в частности, оспариваемый заявителем в части Указ Мэра от 13 декабря 2005 года N 83-УМ как раз и устанавливает порядок и условия санаторно-курортного обслуживания государственных гражданских служащих города Москвы.

Таким образом, Мэр Москвы, устанавливая оспариваемые заявителем условие предоставления гражданскому служащему дополнительной государственной гарантии, при котором выплата компенсации за неиспользованную санаторно-курортную путевку гражданским служащим города Москвы (в том числе лицам, вышедшим на пенсию с гражданской службы) не производится, в полной мере реализовывал предоставленные ему дискреционные полномочия в данной области общественных отношений, что не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а доводы заявителя в этой части основаны на неправильном толковании норм материального права.

Кроме того, анализируя правовую природу и содержание такой дополнительной государственной гарантии гражданским служащим как санаторно-курортное обслуживание, суд находит, что она является социальной гарантией и мерой социальной поддержки для названной категории лиц, а потому условие о том, что в случае получения гражданским служащим, вышедшим на пенсию, бесплатной санаторно-курортной путевки в органах социальной защиты населения, компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку не выплачивается, полностью соответствует принципам правового регулирования данного вопроса на федеральном и региональном уровнях.

Так, с момента принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" система социальной защиты населения была реформирована, основная часть ранее предоставлявшихся в натуральной форме льгот была заменена ежемесячной денежной выплатой.

Среди прочих Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" был дополнен главой 2, в соответствии с которой ряду категорий граждан предоставляется государственная социальная помощь в виде набора социальных услуг, который включает в себя также бесплатное предоставление путевки на санаторно-курортное лечение и бесплатный проезд к месту лечения и обратно. При этом гражданам было предоставлено право выбора - получать набор социальных услуг или ежемесячную денежную выплату с учетом его стоимости.

Следовательно, законодателем был установлен механизм, позволяющий гражданам получить бесплатную путевку на санаторно-курортное лечение и воспользоваться бесплатным проездом к месту лечения и обратно в натуральной форме.

Аналогичные нормы содержатся в федеральном законодательстве, например, части 3 статьи 28.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в соответствии с которым инвалидам, имеющим право на одновременное получение ежемесячных денежных выплат, установленных разными нормативными правовыми актами, предоставляется одна ежемесячная денежная выплата, при этом граждане имеют право выбора наиболее выгодного основания ее получения.

Статьей 4 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" гражданам, имеющим право на одновременное получение трудовых пенсий различных видов устанавливается одна пенсия по их выбору.

Законодательство города Москвы закрепляет аналогичное правовое регулирование.

Так в соответствии со статьей 12 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" граждане имеют право на получении городских мер социальной поддержки в виде социальных услуг либо в денежном выражении. При этом согласно статье 13 Закона при наличии у гражданина права на предоставление одной и той же меры социальной поддержки по нескольким основаниям в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами города Москвы социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору гражданина.

Таким образом, законодатель ввел общее правило: граждане, имеющие право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законом основаниям, меры социальной поддержки предоставляются по одному из них по выбору получателя.

При этом следует отметить, что данные требования применяются не в пределах одной категории граждан, а относятся к гражданам в целом.

Так Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что правовое регулирование, при котором лицам, имеющим одновременно право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору получателя, как устанавливающее право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки и не может расцениваться как ущемляющее права граждан (определения от 19 февраля 2009 года N 159-О-О, от 15 июля 2010 года N 1019-О-О, от 22 марта 2011 года N 443-О-О, от 19 июня 2012 года N 1085-О, от 24 сентября 2012 года N 1560-О и др.)

Установление государственным гражданским служащим города Москвы, вышедшим на пенсию, выплаты компенсации в полном объеме независимо от получения путевки в органах социальной защиты по другим основаниям поставит в неравные социальные условия других граждан, также имеющих право на предоставлением мер социальной поддержки по нескольким основаниям, и будет противоречить принципам статьи 13 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 г. N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы".

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что нормы, содержащиеся в пункте 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ, соответствуют позиции федерального и региональных законодателей по данному вопросу, направлены на обеспечение единообразия и эффективного функционирования механизма по реализации предоставленных разным категориям граждан аналогичных мер социальной поддержки, не противоречат федеральным законам или нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов заявителя не нарушают.

Суд считает, что устанавливая такой порядок санаторно-курортного обслуживания государственных гражданских служащих города Москвы, вышедшим на пенсию, Мэр Москвы действовал правомерно, в пределах предоставленной ему в этой области компетенции с соблюдением принципа самостоятельности бюджета города Москвы в бюджетной системе Российской Федерации.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемый заявителем в части нормативный правовой акт принят по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта, в пределах полномочий и с соблюдением компетенции должностного лица, а также в соответствии с требованиями федерального законодательства и нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, без нарушения прав и свобод заявителя, был обнародован и введен в действие, суд не усматривает оснований для признания его в оспариваемой части недействующим.

Таким образом, суд отказывает Козьмину Л.Н. в удовлетворении его заявления об оспаривании пункта 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ.

Распределение судебных расходов между сторонами регламентировано статьями 98 и 100 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 96 настоящего Кодекса; стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах.

Поскольку в удовлетворении требований Козьмину Л.Н. отказано, то судебные расходы заявителя в размере 200 руб. по уплате государственной пошлины при подаче в суд заявления, а также в размере 30 000 руб. на оплату услуг представителя возмещению за счет заинтересованного лица не подлежат.

На основании изложенного и руководствуясь положениями статей 193-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении заявления Козьмина Льва Николаевича об оспаривании пункта 21 Указа Мэра Москвы от 13 декабря 2005 года N 83-УМ "О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы" отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме. Апелляционная жалоба подается через суд, принявший настоящее решение.

Судья Московского

городского суда Р.Б. Михайлова

Мотивированное решение изготовлено 10 февраля 2015 года