Решение Самарского областного суда от 16 апреля 2015 г. по делу N 3-240/2015

Самарский областной суд

в составе:

председательствующего Шабаевой Е.И.,

при секретаре Филатовой К.П.,

с участием прокурора Кабановой Е.Ю.,

рассмотрев гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положений государственной программы Самарской области "Развитие здравоохранения в Самарской области" на 2014-2018 года", утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 27.11.2013 года N 674, предусматривающих требования о согласии ГКУЗ СО "Самараинформация" и других государственных учреждений Самарской области на участие в реализации программы.

Свои требования прокурор обосновал тем, что в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в целях осуществления полномочий, указанных в настоящем Федеральном законе, могут создаваться государственные учреждения субъекта. Функции и полномочия учредителя в отношении указанных предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, для включения в состав участников мероприятий государственной программы не требуется согласия государственного казенного учреждения области, достаточно возложения на него обязанности участия в исполнении мероприятий государственной программы.

Прокурор полагает, что установление условия получения согласия государственного казенного учреждения противоречит содержанию правоотношений между казенными учреждениями и его учредителем, установленных в статье 26.11 Федерального закона N 184-ФЗ. Кроме того, согласно части 1 статьи 17 Закона Самарской области от 03.04.2002 года N 15-ГД "О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области", пунктов 5 и 6 Устава Самарской области, Правительство Самарской области, как высший исполнительный орган учредителя государственного учреждения, наделено как административно-организационными полномочиями непосредственно в отношении учреждения Самарской области, так и властными полномочиями в отношении министерств, осуществляющих отдельные функции и полномочия учредителя государственных учреждений.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области Кабанова Е.Ю. заявленные требования поддержала в полном объеме по мотивам, изложенным в заявлении.

Представители Правительства Самарской области Корноухов Е.Ю. и Министерства здравоохранения Самарской области Шевырева О.А. заявленные прокурором требования не признали, считают, что Правительство Самарской области не обладает в рассматриваемом случае административно - организационными полномочиями в отношении государственного учреждения Самаркой области. Также считают, что пунктом 11.2 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации государственных программ Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 20.09.2013 года N 498, установлено полномочие соисполнителя государственной программы обеспечить согласование проекта государственной программы с участниками государственной программы. Поскольку в рассматриваемой Госпрограмме соисполнители отсутствуют, эту функцию реализовали министерство здравоохранения Самарской области и министерство строительства Самарской области, согласовав с подведомственными им учреждениями соответствующие мероприятия госпрограммы.

Кроме того, по мнению заинтересованных лиц, соответствующие положения госпрограммы сопровождаются формулировкой "по согласованию" также в силу общих правил подготовки правовых актов в органах исполнительной власти Самарской области, согласно которым все структуры, не входящие в систему органов исполнительной власти Самарской области, могут определяться в качестве участников каких-либо мероприятий, предусмотренных постановлением Правительства Самарской области, исключительно по согласованию, о чем должно указываться в тексте постановления. Это обусловлено тем, что учреждение в любом случае является самостоятельным юридическим лицом и не находится в прямом административном подчинении Правительству Самарской области. При этом функции и полномочия учредителя учреждения выполняет не Правительство Самарской области, а уполномоченные органы исполнительной власти Самарской области (министерство здравоохранения Самарской области, министерство строительства Самарской области, министерство имущественных отношений Самарской области).

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований прокурора.

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса РФ государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В целях обеспечения эффективной организации процесса разработки и реализации государственных программ в Самарской области и в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса РФ постановлением Правительства Самарской области от 20.09.2013 года N 498 утвержден Порядок принятия решений о разработке, формирования и реализации государственных программ Самарской области.

Названный Порядок определяет правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Самарской области, а также контроля за ходом их реализации.

В соответствии с пунктом 1.2 Порядка участниками государственной программы (подпрограммы) являются - органы исполнительной власти (государственные органы) Самарской области, государственные учреждения, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, организации, на которые возложена ответственность за реализацию мероприятий государственной программы (подпрограммы), а также юридические и физические лица, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, участвующие в реализации одного или нескольких мероприятий государственной программы (подпрограммы).

В силу пункта 2.1 и подпункта 2 пункта 11.1 согласование проекта государственной программы является одним из этапов разработки проекта, предшествующим ее утверждению.

В соответствии с со статьей 95 Устава Самарской области законы Самарской области и иные нормативные правовые акты Самарской области имеют прямое действие и обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Самарской области федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Самарской области, органами местного самоуправления в Самарской области, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 2599-р в целях обеспечения качества и доступности медицинской помощи гражданам в Самарской области Правительством Самарской области принято постановление от 27.11.2013 года N 674, которым утверждена государственная программа Самарской области "Развитие здравоохранения в Самарской области" на 2014 - 2018 годы".

Постановление было опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области 11.12.2013 года и в официальном издании "Волжская коммуна", N 419 (28835) от 18.12.2013 года.

Учитывая требования перечисленного выше действующего федерального и регионального законодательства, оспариваемое прокурором постановление было принято Правительством Самарской области в пределах полномочий, установленных законом.

Государственная программа Самарской области "Развитие здравоохранения в Самарской области" на 2014 - 2018 годы" состоит из нескольких подпрограмм, каждая из которых в свою очередь содержит паспорт подпрограммы, перечни мероприятий и приложения.

Прокурором оспариваются положения названной государственной программы Самарской области, которые, по мнению прокурора, предусматривают требование о согласии государственного казенного учреждения Самарской области "Самарафармация" и других государственных учреждений Самарской области на участие в реализации программы, содержащие в ее тексте, а именно:

в подпрограмме "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи" на 2014 - 2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.2, 2.1, 2.2, 3.1-3.4, 3.5, 3.6, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации" на 2014-2018 годы: в пунктах 2.2, 2.4, 4.1 - 4.5 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Охрана здоровья матери и ребенка" на 2014 - 2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.1, 1.2, 3.1, 4.1, 5.1 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей" на 2014-2018 годы: в разделе 5 Паспорта и в пункте 2.1 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Оказание паллиативной помощи, в том числе детям" на 2014-2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.1 и 2.1 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Совершенствование системы лекарственного обеспечения в Самарской области на 2014 - 2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.2 - 1.4;

в подпрограмме "Развитие информатизации в системе здравоохранения Самарской области" на 2014-2018 годы: в разделе 5 Паспорта, пункте 1.7 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Совершенствование системы территориального планирования бюджетных учреждений здравоохранения Самарской области" на 2014-2018 годы: в пунктах 1.1, 1.6, 1.7 Перечня мероприятий;

в подпунктах 1-15 Перечня мероприятий по проектированию, строительству и реконструкции объектов здравоохранения государственной собственности в Самарской области, являющегося приложением N 4 к подпрограмме "Совершенствование системы территориального планирования бюджетных учреждений здравоохранения Самарской области".

В перечисленных положениях государственной программы Самарской области, оспариваемых прокурором: в Паспортах и графах "исполнитель (соисполнитель) мероприятия", "участник государственной программы" после слов "государственные казенные учреждения Самарской области", "государственное казенное учреждение здравоохранения Самарской области "Самарафармация" указано "(по согласованию)".

Из положений вышеперечисленного федерального и регионального законодательства следует, что состав исполнителей и участников программы определяется и согласовывается еще на стадии разработки и принятия программы. Утвержденная постановлением Правительства Самарской области государственная программа Самарской области в силу статьи 95 Устава Самарской области обязательна для исполнения всеми находящимися на территории Самарской области федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Самарской области, органами местного самоуправления в Самарской области, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Поэтому у государственных казенных учреждений Самарской области, в т.ч., у государственного казенного учреждения здравоохранения Самарской области "Самарафармация", которые являются соисполнителями и участниками государственной программы, отсутствует право отказаться от исполнения мероприятий, определенных утвержденной постановлением Правительства Самарской области государственной программе Самарской области.

Кроме того, отсутствует у них такое право еще и в силу положений Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми деятельность казенного учреждения обеспечивается за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы, на основании которой казенное предприятие должно принять установленное в ней бюджетное обязательство и исполнить его (статьи 6, 161, 162 БК РФ). В свою очередь, объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ утверждается законом о бюджете на соответствующий год (статья 179 БК РФ) и является обязательным к исполнению.

Доводы представителей министерства здравоохранения и Правительства Самарской области о том, что употребление в оспариваемых прокурором положениях выражения "(по согласованию)" связано не с правом казенных предприятий отказаться от участия в реализации программы, а обусловлено общими правилами подготовки правовых актов в органах исполнительной власти Самарской области и подчеркивает, что состав участников программы в процессе ее разработки определялся исключительно по согласованию с ними, указывают лишь на неоднозначное толкование оспариваемых прокурором положений.

Данное обстоятельство само по себе является самостоятельным основанием для признания нормативного акта недействующим.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что оспариваемые прокурором предписания регионального закона нельзя признать отвечающим общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

На основании изложенного, в силу статьи 253 ГПК РФ суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых прокурором положений в части слов "(по согласованию)".

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Требования заместителя прокурора Самарской области удовлетворить. Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения государственной программы Самарской области "Развитие здравоохранения в Самарской области" на 2014 - 2018 годы", утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 27.11.2013 года N 674 в части слов "(по согласованию)" содержащие в ее тексте, а именно:

в подпрограмме "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи" на 2014 - 2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.2, 2.1, 2.2, 3.1-3.4, 3.5, 3.6, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации" на 2014-2018 годы: в пунктах 2.2, 2.4, 4.1 - 4.5 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Охрана здоровья матери и ребенка" на 2014 - 2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.1, 1.2, 3.1, 4.1, 5.1 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей" на 2014-2018 годы: в разделе 5 Паспорта и в пункте 2.1 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Оказание паллиативной помощи, в том числе детям" на 2014-2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.1 и 2.1 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Совершенствование системы лекарственного обеспечения в Самарской области на 2014 - 2018 годы: в разделе 5 Паспорта и пунктах 1.2 - 1.4;

в подпрограмме "Развитие информатизации в системе здравоохранения Самарской области" на 2014-2018 годы: в разделе 5 Паспорта, пункте 1.7 Перечня мероприятий;

в подпрограмме "Совершенствование системы территориального планирования бюджетных учреждений здравоохранения Самарской области" на 2014-2018 годы: в пунктах 1.1, 1.6, 1.7 Перечня мероприятий;

в подпунктах 1-15 Перечня мероприятий по проектированию, строительству и реконструкции объектов здравоохранения государственной собственности в Самарской области, являющегося приложением N 4 к подпрограмме "Совершенствование системы территориального планирования бюджетных учреждений здравоохранения Самарской области".

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.

Председательствующий: