Апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 21 апреля 2015 г. по делу N 33-3571/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Поповой Н.П.,

судей Медведева А.А., Костогладовой О.Г.,

при секретаре Б.Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу, дополнения к апелляционной жалобе ответчика Администрации Советского района Алтайского края на решение Советского районного суда Алтайского края от 26 декабря 2014 года по делу

по иску прокурора Советского района в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации Половинского сельсовета Советского района Алтайского края, Администрации Советского района Алтайского края об обязании разработать и утвердить генеральный план поселения, правила землепользования и застройки.

Заслушав доклад судьи Медведева А.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Советского района обратился в суд с иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации Половинского сельсовета Советского района Алтайского края об обязании разработать и утвердить генеральный план поселения с.Половинка Советского района Алтайского края, правила землепользования и застройки территории.

В обоснование требований прокурор указал, что прокуратурой района проведена проверка исполнения градостроительного законодательства Половинским сельсоветом, по результатам которой выявлено нарушение администрацией Половинского сельсовета градостроительного законодательства, выразившиеся в том, что сельсоветом не разработаны и не утверждены генеральный план поселения, а также правила землепользования и застройки, что влечет за собой угрозу негативных последствий, поскольку с 1 июня 2014 года не допускается выдача разрешений на строительство и решений о предоставлении земельных участков при отсутствии правил землепользования и застройки. Прокуратурой района в адрес главы администрации Половинского сельсовета 28 августа 2014 года было внесено представление об устранении нарушений закона, которое главой администрации оставлено без исполнения.

В ходе рассмотрения дела прокурор уточнил исковые требования, предъявив их также к Администрации Советского района Алтайского края и указывая на установление в судебном решении срока его исполнения - в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование уточненного иска прокурор указал, что полномочия по разработке указанной документации были переданы Администрации Советского района Алтайского края на основании Соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в области градостроительной деятельности между Администрацией муниципального образования Половинский сельсовет Советского района и Администрацией муниципального образования Советский район от 19 декабря 2012 года.

Решением Советского районного суда Алтайского края от 26 декабря 2014 года исковые требования прокурора удовлетворены частично.

На Администрацию Советского района Алтайского края возложена обязанность разработать и утвердить генеральный план поселения с. Половинка, правила землепользования и застройки территории.

В остальной части иска отказано.

Судом постановлено, что решение должно быть исполнено в шестимесячный срок со дня его вступления в законную силу.

В апелляционной жалобе ответчик Администрация Советского района Алтайского края просит решение суда изменить в части возложения обязанности на данного ответчика разработать и утвердить генеральный план поселения с. Половинка, правила землепользования и застройки территории и принять в этой части новое решение о возложении указанной обязанности также и на Администрацию Половинского сельсовета, указывая в обоснование на п. 4 Соглашения от 19 декабря 2012 года, согласно которому средства на осуществление передаваемых полномочий предусматриваются в бюджете муниципального образования Половинский сельсовет.

В дополнении к апелляционной жалобе Администрация Советского района Алтайского края просит решение суда изменить в части возложения на нее соответствующей обязанности и обязать Администрацию Половинского сельсовета предусмотреть в бюджете муниципального образования средства на разработку правил землепользования и застройки с.Половинка и обязать Администрацию Советского района разработать правила землепользования и застройки с.Половинка.

Кроме того, к дополнениям к жалобе ответчиком приложено Решение Совета депутатов Половинского сельсовета Советского района Алтайского края N 8 от 1 сентября 2011 года, в соответствии с которым Совет депутатов решил об отсутствии необходимости в подготовке генерального плана и правил землепользования и застройки на территории Половинского сельсовета, так как не предполагается изменение существующего использования территории поселения и не предусмотрено размещение объектов федерального, регионального или местного значения на территории поселения.

В письменных возражениях прокурор Советского района просит оставить решение суда без изменения, жалобу ответчика без изменения, дополнительно указывая, что в соответствии с действующим законодательством с 1 января 2015 года данные полномочия возложены на администрацию Советского района, также указывает на неправильное толкование ответчиком положений ч. 6 ст. 18 ГрК РФ.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика администрации Советского района Алтайского края Джавадов Т.Т. поддержал доводы дополнительной жалобы, прокурор Беспалова М.И. просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции не явились, извещены о времени и месте рассмотрения жалоб надлежащим образом. В письменном ходатайстве ответчик Администрация Половинского сельсовета просит рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела апелляционные жалобы в отсутствие неявившихся участников процесса.

Изучив материалы дела, выслушав представителя ответчика и прокурора, проверив законность решения суда в соответствии с положениями ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится, в том числе подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, которым в силу п. 1 ст. 18 ГрК РФ является генеральный план поселения.

Согласно ст. 24 ГрК РФ генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления. Решение о подготовке проекта генерального плана принимается главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 данного Кодекса и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действовавшей на момент принятия обжалуемого решения суда, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относилось к вопросам местного значения поселений.

Указанные полномочия переданы органам местного самоуправления соответствующих муниципальных районов только с 01.01.2015 (п. 5 ст. 4 Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ в ред. от 03.02.2015 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В силу ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Судом установлено и следует из материалов дела, что в ходе проведенной прокуратурой проверки исполнения Половинским сельсоветом градостроительного законодательства установлено, что сельсоветом не разработаны и не утверждены генеральный план поселения и правила землепользования и застройки.

При рассмотрении дела установлено, что решением N 57 от 19.12.2012 Советского районного совета депутатов Алтайского края утверждено Соглашение о передаче части полномочий администрации Половинского сельсовета Советского района по решению вопросов местного значения в области градостроительной деятельности администрации Советского района Алтайского края от 19.12.2012.

В соответствии с указанным Соглашением от 19.12.2012 (п. 1) Администрация Половинского сельсовета передала, а Администрация Советского района приняла на себя осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в области градостроительной деятельности, в том числе подготовку проекта генерального плана поселения и подготовку правил землепользования и застройки поселения.

Удовлетворяя требования прокурора в части возложения обязанности по разработке и утверждению генерального плана поселения с.Половинка и правил землепользования и застройки территории на администрацию Советского района, суд первой инстанции исходил из того, что со стороны данного ответчика усматривается грубое нарушение жилищных и земельных прав жителей поселения в связи с отсутствием указанных документов.

Между тем, как следует из доводов жалобы и материалов дела, судом при рассмотрении спора не были учтены муниципальные правовые акты, регламентирующие спорные правоотношения, в том числе перед сторонами не ставился вопрос о предоставлении соответствующих доказательств, имеющих существенное значение при рассмотрении спора.

Согласно п. 6 ст. 18 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:

- не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;

- документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

Как следует из решения Совета депутатов Половинского сельсовета Советского района Алтайского края N 8 от 01.09.2011 представительным органом сельского поселения было принято решение о том, что в подготовке генерального плана и подготовки правил землепользования и застройки на территории Половинского сельсовета нет необходимости, так как не предполагается изменение существующего использования территории поселения, не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на территории поселения.

Согласно сведениям Администрации Половинского сельсовета, полученным в суде апелляционной инстанции, пункт 7 ст. 47 Устава МО Половинский сельсовет, в редакции на момент принятия указанного решения Совета депутатов N 8 от 01.09.2011, предусматривал, что официальным обнародованием муниципального правового акта считалось размещение его полного текста на информационном стенде Администрации сельсовета, где они должны были находиться не менее семи дней со дня официального обнародования; днем официального обнародования является первый день официального обнародования на информационном стенде Администрации сельсовета.

Согласно справке Администрации Половинского сельсовета указанное решение Совета депутатов было обнародовано на информационном стенде в администрации в установленные сроки.

Таким образом, данное решение представительного органа сельского поселения об отсутствии необходимости подготовки генерального плана поселения, действовало на момент рассмотрения дела, оно не отменено в установленном законом порядке и не утратило свою силу, доказательств обратного суду не представлено, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения требований прокурора о возложении обязанности по разработке и утверждения генерального плана поселения на администрацию района у суда не имелось.

В связи с изложенным, доводы жалобы ответчика в указанной части судебная коллегия находит заслуживающими внимания.

Между тем, анализируя материалы дела и установленные фактические обстоятельства, судебная коллегия полагает необходимым в силу ч. 2 ст. 327.1. Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объеме в связи со следующим.

Согласно п.2 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определение планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения и объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Документом территориального планирования поселения является генеральный план поселения (ст. 18 указанного Кодекса).

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п.6 ст.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые разрабатываются на основании документов территориального планирования.

Порядок разработки, согласования и утверждения вышеуказанной документации регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

При этом, исходя из положений ст.31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации возможно разработка правил землепользования и застройки при отсутствии генерального плана.

Положения п. 6 ст. 18 ГрК РФ, исходя из их буквального толкования, предоставляя возможность представительному органу сельского поселения принять решение об отсутствии необходимости подготовки плана поселения, вместе с тем не предусматривает такой возможности относительно обязанности муниципального органа подготовить и утвердить правила землепользования и застройки, в связи с чем решение Советом депутатов N 8 от 01.09.2011 в части отказа от необходимости разработки правил землепользования и застройки противоречит закону.

Возлагая на администрацию Советского района Алтайского края обязанность по подготовке и разработке правил землепользования и застройки с.Половинка, суд первой инстанции исходил из того, что полномочия в указанной части были переданы администрацией сельского поселения районной администрации на основании вышеуказанного Соглашения от 19.12.2012, что предусмотрено пунктом 4 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Статьей 47 указанного Федерального закона предусмотрено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В соответствии со ст. 59 Устава муниципального образования Советский район Алтайского края от 25 августа 2010 г. N 38, действовавшего на момент подписания Соглашения в декабре 2012 года, по общему правилу муниципальные правовые акты вступают в силу в день их принятия, если иной срок не установлен самим правовым актом. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете "Районные вести" (п. 2). Официальным опубликованием муниципальных правовых актов считается опубликование их полных текстов в газете "Районные вести" и (или) "Сборнике муниципальных правовых актов Советского района Алтайского края", учреждаемыми органами местного самоуправления. Датой официального опубликования признаётся дата первого опубликования полного текста муниципального правового акта в одном из указанных изданий (п. 7).

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 53 указанного Устава решения районного Совета депутатов входят в систему муниципальных правовых актов муниципального района.

Кроме того, Соглашение от 19.12.2012 по своей природе отвечает признакам нормативного правового акта, установленным пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", поскольку им существенно изменена компетенция органов Половинского сельсовета и Советского муниципального района по вопросам землепользования, застройки и градостроительной деятельности, Соглашение непосредственно затрагивает права и обязанности неограниченного круга лиц, обращающихся в указанные органы местного самоуправления за совершением необходимых действий и получением документов, и рассчитано на неоднократное применение в течение периода его действия.

При таких обстоятельствах, решение Советского районного совета депутатов Алтайского края N 57 от 19.12.2012 и Соглашение от 19.12.2012 подлежали обязательному опубликованию в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования Советский район Алтайского края.

Между тем, при рассмотрении дела судебной коллегией было установлено, что указанные муниципальные нормативные правовые акты не были официально опубликованы ни в газете "Районные вести" ни в "Сборнике муниципальных правовых актов Советского района Алтайского края", следовательно, не вступили в законную силу, в связи с чем возложение обязанности на администрацию Советского района по подготовке и разработке правил землепользования с.Половинка на основании названного Соглашения не основано на законе.

В этой части решение суда так же подлежит отмене.

Однако, учитывая, что решение вынесено судом 26 декабря 2014 года, а с 1 января 2015 года полномочия по утверждению генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, выдаче разрешений на строительство законом переданы органам местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (п. 5 ст. 4 Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ), при проверке законности обжалуемого решения суда, принятого в рамках действовавшего на тот момент правового регулирования, оснований для возложений обязанности по разработке и утверждению правил землепользования и застройки на администрацию Половинского сельсовета в настоящее время судебная коллегия не находит.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене в части удовлетворенных судом требований о возложении обязанности на администрацию Советского района Алтайского края разработать и утвердить генеральный план поселения села Половинка, правила землепользования и застройки территории, с вынесением в данной части нового решения об отказе в удовлетворении иска.

При этом судебная коллегия отмечает, что обжалуемое решение суда не ограничивает возможность предъявления аналогичных требований в рамках измененного с 1 января 2015г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к надлежащему субъекту при наличии бездействия со стороны соответствующего муниципального органа по исполнению возложенной на него законом обязанности.

Также судебная коллегия, соглашаясь с выводами суда об отказе в удовлетворении требований к администрации Половинского сельсовета Советского района Алтайского края, не находит оснований для удовлетворения жалобы ответчика в части возложения обязанности на администрацию Половинского сельсовета предусмотреть соответствующие средства в бюджете муниципального образования, поскольку данные требования прокурором, равно как и соответствующие встречные требования ответчиками, в суде первой инстанции не заявлялись, при этом в удовлетворении данных требований коллегией по существу отказано.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционную жалобу, дополнения к апелляционной жалобе ответчика Администрации Советского района Алтайского края удовлетворить частично.

Решение Советского районного суда Алтайского края от 26 декабря 2014 года отменить в части возложения обязанности на администрацию Советского района Алтайского края разработать и утвердить генеральный план поселения села Половинка, правила землепользования и застройки территории, вынести в данной части новое решение.

В удовлетворении требования о возложении обязанности на администрацию Советского района Алтайского края разработать и утвердить генеральный план поселения села Половинка, правила землепользования и застройки территории отказать.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: