Решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 16 апреля 2015 г. по делу N 3-3/2015

Верховный Суд Республики Калмыкия в составе:

председательствующего судьи Панасенко Г.В.,

при секретаре Убушиевой А.В.,

с участием прокурора Лиджиевой В.П.,

заявителя Литвиненко Н.Ф.,

представителей Правительства Республики Калмыкия Б.Ю.Г. и М.Б.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям прокурора Республики Калмыкия и Литвиненко Николая Федотовича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 г. N 49 "О внесении изменения в Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа), утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 г. N 134",

УСТАНОВИЛ:

прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 г. N49 "О внесении изменения в Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа), утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 г. N 134" (далее по тексту - Порядок), которым в абз. 2 п. 2 Порядка внесены изменения путем дополнения его словами - "но не выше норм потребления, установленных в Республике Калмыкия", считая, что оно противоречит федеральному законодательству. Указывает, что право педагогических работников образовательных учреждений, а также педагогических работников, вышедших на пенсию, бесплатно пользоваться жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, было предусмотрено ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N3266-1 "Об образовании". С учетом внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ изменений приведенная норма закона предусматривала право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Данной нормой закона было закреплено, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с этим федеральный законодатель установил, что нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 в новой редакции, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного Федерального закона (ст. 3). С 1 сентября 2013 г. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно ст. 47 которого педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Содержание этой нормы закона не дает оснований считать, что субъект Российской Федерации наделяется полномочием снижать объем законно установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения. Внесенные оспариваемым постановлением Правительства Республики Калмыкия изменения в действующий Порядок в нарушение требований приведенного федерального законодательства ограничивают размер компенсации на оплату жилья с отоплением и освещением нормами потребления, установленными в Республике Калмыкия, и лишают указанную категорию граждан на получение компенсации в полном объеме, без какого-либо ограничения. В этой связи, просил суд признать вышеуказанное постановление Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 г. N 49 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

С аналогичным заявлением в Верховный Суд Республики Калмыкия обратился Литвиненко Н.Ф., являющийся пенсионером - бывшим педагогическим работником, проживающим в сельской местности, ссылаясь на противоречие оспариваемого нормативного правового акта ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", преамбуле и абз. 3 п. 2 ст. 153 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По его мнению, оспариваемый им нормативный правовой акт нарушает право педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, а также вышедших на пенсию, на получение компенсации в размере, покрывающем их расходы на оплату жилья, отопления и освещения занимаемого жилого помещения в полном объеме и без какого-либо ограничения, предоставленное им федеральным законодательством. Просил признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия.

В судебном заседании прокурор Лиджиева В.П., уточнив заявленные требования, просила суд признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия.

Литвиненко Н.Ф. поддержал заявленные им требования.

Представители Правительства Республики Калмыкия Б.Ю.Г. и М.Б.В. заявленные требования не признали, указав на то, что внесение изменений в действующий Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа), утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 г. N 134, осуществлено Правительством Республики Калмыкия в пределах установленных законом полномочий данного органа и в соответствии со ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", не содержащей запрет на установление размера компенсации расходов на отопление и освещение занимаемого жилого помещения, предоставляемой работающим педагогическим работникам, а также вышедшим на пенсию, проживающим в сельской местности, в пределах норм потребления, установленных в Республике Калмыкия.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд признает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. "е", "ж" ч. 1 ст. 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2, 5 ст. 76).

В соответствии со ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" в редакции, действовавшей до 11 января 2011 г., педагогические работники образовательных учреждений и соответственно, вышедшие на пенсию педагогические работники, проживающие в сельской местности, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имели право пользоваться бесплатно жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливались законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Указанная норма, как следует из ее содержания, не предполагала при предоставлении указанным лицам льгот по отоплению и освещению занимаемого жилого помещения какого-либо ограничения, в том числе нормами потребления коммунальных услуг.

Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" приведенная норма Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N3266-1 изложена в новой редакции, согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение.

Правильность такой правовой позиции подтверждается ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ, согласно которой нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного Федерального закона.

Таким образом, наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, и соответственно, пенсионерам из числа педагогических работников, отработавших в сельской местности не менее 10 лет, не влечет за собой право субъекта Российской Федерации снижать уровень социальных гарантий для данной категории граждан, предусмотренный федеральным законодательством, а также устанавливать какие-либо ограничения, в том числе нормативами потребления коммунальных услуг.

Указанные выводы сообразуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации о том, что недопустимо принятие нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права граждан, что необходимо при правовом регулировании мер социальной поддержки соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающих правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, существующих прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо изменение льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 г. N 20-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 15 февраля 2005 г. N 17-О, от 1 декабря 2005 г. N 521-О, от 8 февраля 2007 N322-о-11, от 2 апреля 2009 г. N 553-О-П).

С 1 сентября 2013 г. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно ст. 47 которого педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации (ч.8).

Сопоставление же данной нормы закона с положениями ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N3266-1 "Об образовании" в последней редакции, также предусматривающей право названной категории педагогических работников на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения и предписывающий устанавливать размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, законодательством субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод том, что правовое регулирование прав и свобод педагогических работников, а также вышедшим на пенсию педагогических работников, гарантий их реализации в целом осталось прежним.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 г. N 134, опубликованным в газете "Хальмг Унн" от 25 мая 2011 г. N85, утвержден Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа) (далее по тексту - Порядок).

Согласно абз. 2 п. 2 Порядка меры социальной поддержки предоставляются педагогическим работникам образовательных организаций, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, вышедшим на пенсию и имеющим общий стаж работы в образовательных организациях сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) не менее 10 лет, в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.

9 февраля 2015 г. постановлением Правительства Республики Калмыкия N 49 "О внесении изменения в Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа), утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 г. N 134" в абз. 2 п. 2 Порядка внесены изменения путем дополнения словами - "но не выше норм потребления, установленных в Республике Калмыкия". Постановление опубликовано в "Вестнике правовых актов правительства Республики Калмыкия" N 5 от 14 февраля 2015 г. и 16 февраля 2015 г. - на "Официальном Интернет-портале правовой информации" (номер опубликования 0800201502160002).

Анализ приведенных правовых актов свидетельствует о том, что внесение постановлением Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 г. N49 изменений в названный Порядок влечет ограничение предоставляемых указанной категории граждан мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилья, отопления и освещения пределами норм потребления, установленными в Республике Калмыкия, и не обеспечивает полного возмещения расходов по оплате жилого помещения, отопления и освещения, право на которое они имеют в соответствии с вышеприведенным федеральным законодательством. В нарушение федерального законодательства внесение указанных изменений по существу влечет снижение ранее достигнутого уровня социальной защиты названных лиц.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление Правительства Республики Калмыкия противоречит действующему федеральному законодательству и нарушает права педагогических работников, а также пенсионеров из числа педагогов, проживающих в сельской местности, на получение мер социальной поддержки в объеме, гарантированном федеральным законодательством, в связи с чем, заявленные прокурором и заявителем Литвиненко Н.Ф. требования подлежат удовлетворению.

С учетом изложенного, не могут быть приняты во внимание и являются несостоятельными доводы представителей Правительства Республики Калмыкия о том, что оспариваемое постановление Правительства Республики Калмыкия принято в соответствии с требованиями положений ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", поскольку они направлены на иное толкование норм действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения.

В силу ч.ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.

Согласно разъяснениям, содержащихся в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. При этом если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый по настоящему делу нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на основании этого акта были реализованы права граждан, суд приходит к выводу, что в целях эффективного восстановления прав педагогических работников оспариваемый нормативный акт подлежит признанию недействующим со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194 - 198, ч.ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

заявления прокурора Республики Калмыкия и Литвиненко Николая Федотовича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 года N 49 "О внесении изменения в Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа), утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 года N 134" удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановление Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 года N 49 "О внесении изменения в Порядок установления размера, условий и возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа), утвержденный постановлением Правительства Республики Калмыкия от 18 мая 2011 года N 134" со дня вступления решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете "Хальмг Унн" после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Г.В. Панасенко

Копия верна:

Судья Г.В. Панасенко