Решение Верховного Суда Республики Бурятия от 08 мая 2015 г. по делу N 3-31/2015

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

8 мая 2015 г. г. Улан-Удэ

Верховный Суд Республики Бурятия в составе судьи Куницыной Т.Н.

при секретаре Бадмажаповой С.Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Первого заместителя прокурора Республики Бурятия о признании недействующим Закона Республики Бурятия от 17 марта 2015 г. N 983-V "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности",

УСТАНОВИЛ:

27 февраля 2015 г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности". 17 марта 2015 г. Закон подписан и.о. Главы Республики Бурятия Егоровым И.М. Срок его действия установлен до 31 декабря 2017 г.

Указанным Законом ч. 1 ст. 1 Закона Республики Бурятия N 115-III от 16 октября 2002 г. "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" дополнена п. "е", ст. 1.2 - частью 4.2.

Согласно п. "е" ч. 1 ст. 1 оспариваемого Закона бесплатно предоставляются в собственность земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, гражданам, имеющим в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, созданными после вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" и до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, права на которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, находящиеся вне зон ограничения жилищного строительства в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации, свободные от прав третьих лиц, при наличии документов, установленных ч. 4.2 ст. 1.2 настоящего Закона, а также в случае отсутствия у гражданина зарегистрированных прав на жилые помещения и доли в них.

Пунктом 4.2 ст. 1.2 Закона установлено, что для приобретения права собственности на земельный участок граждане, указанные в п. "е" ч. 1 ст. 1 настоящего Закона, обращаются с соответствующим заявлением, форма которого устанавливается Правительством Республики Бурятия, в исполнительный орган государственной власти Республики Бурятия или орган местного самоуправления муниципального района, городского округа, уполномоченные распоряжаться земельными участками, и к которому прилагаются справка о регистрации (прописке) по месту жительства в указанном жилом доме, а также один из перечисленных документов, подтверждающих фактическое пользование земельным участком и создание на нем жилого дома до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации: домовая книга, документы об оплате земельного налога (платежей за землю), документы от специализированных государственных организаций технической инвентаризации, содержащие сведения о дате создания жилого дома (история домовладения).

В случае если жилой дом находится в пользовании нескольких лиц, предоставляется соглашение, составленное гражданами, зарегистрированными по месту жительства в указанном жилом доме, о распределении долей в праве собственности на земельный участок и (или) нотариально удостоверенное согласие об оформлении земельного участка в собственность одного лица или в общую долевую собственность нескольких лиц из числа указанных граждан, полученное не ранее одного месяца со дня обращения с заявлением.

Закон "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" опубликован 24 марта 2015 г. в газете "Бурятия" (N 29), 19 марта 2015 г. - на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) и официальном портале Правительства Республики Бурятия в сети Интернет "www.egov-buryatia.ru".

Первый заместитель прокурора Республики Бурятия обратился в суд с заявлением о признании данного Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия. Заявитель указывает на противоречие Закона нормам гражданского и земельного законодательства. Оспариваемым Законом определена категория граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, самовольно занявших земельные участки для строительства жилых домов в отсутствие документов, предоставляющих право пользования земельными участками для указанных целей. Однако самовольное занятие земельного участка является правонарушением, за совершение которого предусмотрена административная ответственность. В силу ст. 222 ГК РФ жилой дом, созданный на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, признается самовольной постройкой и подлежит сносу осуществившим его строительство лицом либо за его счет. Оспариваемым Законом граждане, самовольно занявшие земельные участки для строительства жилых домов без надлежащего оформления прав на земельные участки, поставлены в преимущественное положение по сравнению с иными гражданами Российской Федерации, не допускавшими фактов незаконного занятия и использования земель, на равный доступ к земельным участкам государственной и муниципальной собственности. Кроме того, по смыслу п. 7 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать отдельные категории граждан для предоставления им в собственность бесплатно земельных участков, не занятых зданиями и сооружениями. Возможность установления законами субъектов Российской Федерации отдельных категорий граждан для предоставления им в собственность бесплатно земельных участков, на которых расположены жилые дома, действующим федеральным законодательством не установлена. Пунктом 4 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на предоставлении земельных участков, занятых зданиями, сооружениями, лицам, не являющимся собственниками указанных объектов.

В судебном заседании представители заявителя Перинова Е.П. и Бадмацыренова Ю.С. поддержали заявленные требования, пояснив, что заявитель не оспаривает право субъекта Российской Федерации устанавливать категории граждан, которым может быть земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в собственность бесплатно. Но считают, что предоставление земельных участков лицам, которыми на этих земельных участках возведены самовольные постройки, то есть, правонарушителям, противоречит нормам федерального законодательства. Полагаюи, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям ст. 19 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 4 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Представители Народного Хурала Республики Бурятия Самаева С.Б. и Овчинникова Н.П. не согласились с заявлением Первого заместителя прокурора Республики Бурятия. Пояснили, что оспариваемый Закон принят в целях социальной защиты граждан, устранения правовых пробелов, не ставит граждан в преимущественное положение перед иными гражданами Российской Федерации на равный доступ к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности. Граждане, которые не подпадают под действие оспариваемого закона, реализуют свое право на земельные участки в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законодательством. Федеральным законодательством субъекту не предоставлено право устанавливать основания предоставления земельного участка; оспариваемым законом установлены категория и случай предоставления земельного участка.

Представители Главы Республики Бурятия Магомедова М.А., Шиханов А.И., Будацыренов А.П. также возражали против доводов заявителя. Полагали, что ссылка заявителя на ст. 222 ГК РФ несостоятельна, так как указанная статья не регламентирует вопрос предоставления земельных участков. Запрет предоставления земельного участка, на котором возведены здания, строения, сооружения, связан только с наличием прав на эти строения у третьих лиц. Считают, что оспариваемый закон не противоречит федеральному законодательству, который не устанавливает ограничений на предоставление земельных участков, занятых самовольными постройками. Ссылались на практику Европейского Суда по правам человека и Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

Представитель Комитета по управлению имуществом и землепользованию г. Улан-Удэ Васюткин Н.Е. просил оставить заявление без удовлетворения. Полагал, что доводы заявителя являются необоснованными и несостоятельными. Субъект Российской Федерации наделен правом устанавливать категории граждан, которым может быть предоставлен земельный участок в собственность бесплатно. Федеральное законодательство не содержит запрета на предоставление земельного участка лицам, самовольно занявшим его.

Выслушав указанных лиц, обсудив заявленные требований, суд не находит оснований для удовлетворения заявления.

Согласно подпунктам "в" и "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подп. 7 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта были урегулированы ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, утратившей силу с 1 марта 2015 г.

Согласно п. 2 данной статьи предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 7 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (в действующей редакции) также предусмотрено предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Из приведенных норм следует, что субъекты Российской Федерации не наделены правом устанавливать основания для возникновения права собственности граждан на земельные участки, поскольку гражданские права и обязанности возникают по предусмотренным ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации основаниям. Вместе с тем, Земельным кодексом Российской Федерации установлено право субъекта Российской Федерации определять случаи и категории граждан, которым земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен в собственность бесплатно.

Пунктом "е" ч. 1 ст. 1 Закона Республики Бурятия "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" случаем предоставления земельного участка в собственность гражданина (граждан) названо нахождение на земельном участке жилого дома, права на который не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, созданного после вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" и до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, в котором гражданин (граждане) зарегистрирован и для которого данный жилой дом является единственным жильем, то есть, оспариваемым Законом устанавливается именно случай бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан, а не основание возникновения прав на земельные участки.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит ст. 19 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми все равны перед законом; при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно; никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Суд не согласен с доводом заявителя о том, что установление случая предоставления земельных участков гражданам по п. "е" ч. 1 ст. 1 оспариваемого Закона Республики Бурятия ставит таких граждан в преимущественное положение перед иными гражданами Российской Федерации на равный доступ к земельным участкам, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Граждане, которые не подпадают под действие оспариваемого Закона, реализуют свое право на земельные участки в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законодательством, а также Законом Республики Бурятия N 115-III от 16 октября 2002 г. "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности".

Несостоятельным суд находит довод прокурора о противоречии оспариваемого Закона п. 4 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно приведенной норме уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если на указанном в заявлении о предоставлении земельного участка земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, если сооружение (в том числе сооружение, строительство которого не завершено) размещается на земельном участке на условиях сервитута или на земельном участке размещен объект, предусмотренный п. 3 ст. 39.36 настоящего Кодекса, и это не препятствует использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием либо с заявлением о предоставлении земельного участка обратился собственник этих здания, сооружения, помещений в них, этого объекта незавершенного строительства.

По смыслу п. 4 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации здание, сооружение, объект незавершенного строительства должны принадлежать гражданам или юридическим лицам на праве собственности или другом вещном праве.

Самовольная постройка в силу положений ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации не является чьей-либо собственностью. Согласно ч. 2 данной статьи лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности, не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Кроме того, п. "е" ч. 1 ст. 1 оспариваемого Закона предусматривается бесплатное предоставление в собственность земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в случае, если он свободен от прав третьих лиц.

Следовательно, п. 4 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации не применим к случаям бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, созданными после вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" и до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, права на которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы.

Довод заявителя о том, что фактически оспариваемым Законом определена категория граждан, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, самовольно занявшим земельные участки для строительства жилых домов в отсутствие документов, предоставляющих право пользования земельными участками, не указывает на противоречие Закона федеральному законодательству.

Какого-либо правового регулирования вопроса предоставления земельных участков таким гражданам бесплатно на федеральном уровне не предусмотрено, оспариваемый Закон принят в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий по определению случаев бесплатного предоставления земли в собственность граждан.

Приведенный заявителем в обоснование своих требований довод о том, что жилой дом, созданный на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, признается самовольной постройкой и в силу ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации подлежит сносу осуществившим его строительство лицом либо за его счет, подлежит отклонению.

Как отмечено судом выше, оспариваемый Закон определяет именно случаи бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков, а не основания их предоставления, вытекающие из норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации. Указанным Законом не предрешается судьба возведенных на земельном участке самовольных построек. Право собственности на названные объекты недвижимости устанавливается в судебном порядке по правилам, предусмотренным гражданским и гражданским процессуальным законодательством, которые согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Кроме того, из содержания ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что самовольная постройка, по общему правилу, подлежит сносу, вместе с тем из этого правила имеются исключения, позволяющие при определенных условиях признать за лицом, осуществившим её строительство, право собственности на самовольную постройку.

При изложенных выше обстоятельствах суд приходит к выводу, что Закон Республики Бурятия "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" принят законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, не противоречит нормам федерального законодательства и правовых оснований для признания его недействующим не усматривается.

Руководствуясь ст. ст. 194 -198, 253 ГПК РФ, судья

РЕШИЛ:

Заявление первого заместителя прокурора Республики Бурятия об оспаривании нормативного правового акта оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Бурятия в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Т.Н. Куницына

Республики Бурятия