Решение Тамбовского областного суда от 27 мая 2015 г. по делу N 7-153/2015

Судья Тамбовского областного суда Чербаева Л.В.,

рассмотрев жалобу руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы (далее УФАС) по Тамбовской области Гречишниковой Е.А. на решение судьи Ленинского районного суда города Тамбова от 20 апреля 2015 года по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица - начальника Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области Копылова В.И.,

УСТАНОВИЛ:

Заместителем прокурора Тамбовской области Климовым С.Б. по результатам проведенной проверки исполнения Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" 10 декабря 2014 года возбуждено дело об административном правонарушении в отношении должностного лица - начальника Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области Копылова В.И. по ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ. В вину Копылову В.И., как должностному лицу заказчика в лице указанного Управления, опубликовавшего 29 августа 2014 года на официально сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" извещение о проведении открытого конкурса на выполнение работ по изготовлению, монтажу и установке стендов и экспонатов демонстрационно-образовательного центра энергоснабжения и энергоэффективности, включение в состав одного лота работ, технологически и функционально не связанных между собой. Технологически и функционально не связанными между собой работами являются работы по разработке мультимедийного контента Интернет-сайта Центра и работы по изготовлению, доставке, осуществлению монтажа, передаче и установке стендов и экспонатов Центра. Результатом явилось ограничение количества участников закупки при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли бы принять участие в торгах по отдельным товарам (работам, услугам) или группам таких товаров (работ, услуг), осуществляющих только разработку мультимедийного контента и Интернет-сайтов либо выполнение работ по изготовлению, доставке, монтажу и установке стендов и экспонатов. Конкурсная заявка поступила только от ООО "УПТК Тамбовпецстрой", с которым впоследствии заключен государственный контракт.

Дело об административном правонарушении для рассмотрения направлено в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области, постановлением руководителя которого от 17 февраля 2015 года оно производством прекращено, в связи с отсутствием в действиях Копылова В.И. состава указанного административного правонарушения.

И.о. прокурора Тамбовской области Климовым С.Б. в Ленинский районный суд города Тамбова внесен протест на постановление руководителя УФАС по Тамбовской области Гречишниковой Е.А. от 17 февраля 2015 года.

Решением судьи Ленинского районного суда города Тамбова от 20 апреля 2015 года названный протест удовлетворен. Постановление руководителя УФАС по Тамбовской области Гречишниковой Е.А. от 17 февраля 2015 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении Копылова В.И. отменено, дело возвращено на новое рассмотрение должностному лицу, правомочному его рассматривать.

В жалобе, адресованной в Тамбовский областной суд, руководитель УФАС по Тамбовской области Гречишникова Е.А. просит отменить решение судьи от 20 апреля 2015 года и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении протеста прокурора. Указывает, что выводы судьи не соответствуют действующему законодательству о контрактной системе и антимонопольному законодательству, в силу следующего.

Судья пришел к выводу, что "объективная сторона административного правонарушения заключается в противоправных деяниях, которые выражаются во включении в состав одного лота, объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой. Состав правонарушения является формально-определенным и не требует наступления негативных последствий в виде ограничения количества участников или ограничения конкуренции.

Тамбовским УФАС России при рассмотрении дела об административном правонарушении и квалификации деяния по ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ допущено необоснованное широкое применение норм федерального законодательства о защите конкуренции, вследствие чего имело место смещение и подмена понятий (категорий)".

Однако, в чём заключается необоснованно широкое применение норм о защите конкуренции со стороны Тамбовского УФАС России, а также смешение и подмена понятий (категорий), судья не указал и не изложил мотивированную позицию по приведённому судебному выводу, что затрудняет понимание и обжалование судебного решения.

Судья правомерно указывает, что состав правонарушения, предусмотренного ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ, является формально-определенным и не требует наступления негативных последствий в виде ограничения количества участников или ограничения конкуренции, с чем Тамбовское УФАС России полностью согласно и не имеет возражений по указанному доводу. Однако следует заметить, что Тамбовское УФАС России в оспариваемом постановлении других выводов не сделало и не рассматривало действия должностного лица по вменяемому административному правонарушению с точки зрения реальных (фактических) последствий, в том числе не оценивало, наступили или нет негативные последствия по итогам проведения спорного конкурса.

Вместе с этим, Тамбовское УФАС России в постановлении рассматривало и давало должную оценку материалам дела на предмет того, могло или нет совмещение объявленных работ (услуг) по предмету конкурса привести к негативным последствиям в виде ограничения количества участников или ограничения конкуренции.

Исходя из норм законодательства о контрактной системе, к сфере которого относятся рассматриваемые правоотношения, оценка возможности наступления негативных последствий для конкуренции и возможного ограничения количества участников закупки, по мнению Тамбовского УФАС России, являются обязательными при рассмотрении дела об административном правонарушении при квалификации его по ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ. Недаром судья в своем решении и прокуратура Тамбовской области в заявленном протесте, анализируют предмет торгов с точки зрения того, ограничено ли этим количество участников закупки.

Вменяемое правонарушение - включение в состав одного лота объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой.

Поскольку законодательство о контрактной системе, на основании которого и по правилам которого был объявлен и проводился рассматриваемый конкурс, не устанавливает запрета на включение в состав одного лота, объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, то совершение административного правонарушения по вменяемому составу может быть доказано при одновременном наличии следующих обстоятельств:

1) включенные в предмет торгов (состав лота) товары, работы, услуги функционально и технологически не связаны между собой;

2) включение в предмет торгов (состав лота) товаров, работ, услуг, которые функционально и технологически не связаны между собой, влечет ограничение количества участников закупки и (или) нарушение принципа обеспечения конкуренции.

Указанный вывод следует из норм и положений законодательства о контрактной системе, в состав которого входит также Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части регулирования отношений в сфере бюджетных закупок.

Статьей 8 Закона о контрактной системе установлен принцип обеспечения конкуренции.

Частью 1 указанной статьи определено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе, приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Частью 3 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лота продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Исходя из смысла пункта 1 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе потребности Заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований к закупаемым товарам, работам, услугам и при описании объекта закупки (предмета контракта). Главное требование указанной статьи - описание объекта закупки должно быть объективным.

Установление в документации о закупке требований к функциональным, техническим и качественным характеристикам, эксплуатационным характеристикам объекта закупки прямо предусмотрено положениями Закона о контрактной системе. При этом Заказчик вправе в необходимой степени детализировать объект закупки.

Законом о контрактной системе не предусмотрены запреты в части включения в документацию о закупке требований к закупаемым товарам, работам, услугам, которые являются значимыми для Заказчика, отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих государственных функций.

Также указанный Федеральный закон не устанавливает прямого запрета на включение в состав лота продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Исходя из логики и сути Закона о контрактной системе, Заказчик самостоятельно принимает решение по формированию предмета торгов (объекта закупки) в соответствии со своими потребностями и спецификой деятельности, но с учетом ограничений, установленных законодательством.

Такие ограничения и запреты к предмету (объекту) закупки установлены в статье 8 Закона о контрактной системе и части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которыми запрещаются действия заказчика (организатора торгов, закупки), результатом которых может быть ограничение конкуренции, в том числе, необоснованное ограничение числа участников закупок, но не просто включение в состав лота (предмета закупки) как таковое товаров, работ, услуг, которые функционально и технологически не связаны между собой.

Тамбовское УФАС России, принимая постановление о прекращении производства но административному делу, провел анализ материалов дела и спорных правоотношений на предмет нарушения принципа обеспечения конкуренции и наличие необоснованного сокращения количества участников закупки. Нарушение условий конкуренции и наличия каких-либо объективных препятствий участию в объявленных торгах Тамбовское УФАС России не установило.

Однако судья районного суда, отменив постановление по делу, доводы антимонопольного органа в указанной части не исследовал, надлежащей оценки им не дал.

Нельзя согласиться и с выводом судьи об отсутствии технологической и функциональной взаимосвязи включенных в один лот по предмету конкурса работ и услуг, исходя только из их различной классификации по общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД). Подобный вывод не основан на нормах действующего законодательства.

ОКВЭД предназначен для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них.

Нормативных правовых актов, в том числе, в сфере бюджетных закупок и защиты конкуренции, которые обязывают заказчиков объявлять закупки раздельно по каждому из видов, подвидов экономической деятельности или запрещают включение в состав одного лота (предмета торгов) одновременно несколько видов (подвидов) экономической деятельности не существует.

Предмет объявленной закупки - выполнение работ по изготовлению, монтажу и установке стендов и экспонатов демонстрационно-образовательного центра энергосбережения и энергоэффективности, что определяет единый комплекс работ, обеспечивающий готовность объекта (Центра) к открытию и последующему его функционированию.

Согласно извещению о проведении рассматриваемого открытого конкурса данный предмет закупки отнесен к коду ОКДП - 74.87.15.000 "Услуги по организации выставок, ярмарок и конгрессов". Эта группировка включает в себя услуги по организации коммерческих ярмарок или выставок через регулярные или нерегулярные интервалы времени; услуги по организации научных или культурных встреч, конгрессов, конференций; поставку, установку и монтаж выставочного оборудования. Также данный классификатор устанавливает, что указанная группировка не включает услуги по эксплуатации театральных, концертных залов и аналогичных помещений; услуги но организации спортивных мероприятий.

Иных запретов данная группировка не предусматривает.

Изучение технического задания государственного контракта показывает, что весь комплекс работ, которые необходимо было выполнить в рамках государственного контракта, направлен на создание готового к эксплуатации объекта - демонстрационно- образовательного центра энергосбережения и энергоэффективности, а потому предмет контракта правомерно отнесён заказчиком к одному из самостоятельных видов экономической деятельности - услуга но организации выставок, ярмарок и конгрессов.

Совмещение обозначенных в конкурсной документации работ в рамках контракта на оказание услуг по организации выставки функционально связано.

В рассматриваемом случае имеется не только связь работ по контракту с услугами организации выставок, а также усматривается, что объединение указанных работ и услуг позволит обеспечить их качественное и надлежащее выполнение, а также эффективно и рационально использовать бюджетные средства, но главное - не противоречит законодательству о контрактной системе, в том числе, - принципу обеспечения конкуренции и не влечет необоснованное сокращение количества участников закупки.

В данном случае судьей не дана оценка тому, что формирование Заказчиком предмета контракта каким-либо образом ограничивает количество участников закупки, нарушает запреты Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции, относящиеся к рассматриваемому вопросу.

Также судья не приводит доказательств и нормативных правовых обоснований того, что объединение в составе одного лота работ по предмету контракта ограничивает число потенциальных участников данной закупки либо создает одним участникам закупки преимущество перед другими.

В настоящем судебном заседании представитель руководителя УФАС России по Тамбовской области Колодина Н.Н. доводы жалобы поддержала.

Защитник Копылова В.И. - Поздняков А.В. поддержал доводы жалобы должностного лица и просил об отмене оспариваемого решения судьи районного суда.

Прокурором Филатовым С.В. заявлены возражения против удовлетворения жалобы, приведены доводы о законности привлечения Копылова В.И. к административной ответственности и оспариваемого решения судьи.

Проверив имеющиеся материалы, выслушав объяснения участвующих в настоящем судебном заседании лиц, изучив доводы жалобы, нахожу ее подлежащей удовлетворению, исходя из следующего.

Порядок осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных служб, нарушение которого влечет административную ответственность по ст. 7.30 КоАП РФ, регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), в соответствии с ч. 5 ст. 24 которого заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.1 названной статьи КоАП РФ состоит, в числе других действий, влекущих за собой ограничение количества участников закупки, включение в состав одного лота объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, что и вменено в вину должностному лицу Копылову В.И.

Последним утверждена конкурсная документация Управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области на заключение государственного контракта на выполнение работ по изготовлению, монтажу и установке стендов и экспонатов демонстрационно-образовательного центра энергоснабжения и энергоэффективности.

Техническим заданием государственного контракта:

формирование офисной зоны Центра;

разработка проекта (в случае необходимости), приобретение (изготовление) и осуществление монтажа, установка стендов и установка (монтаж) экспонатов Центра, разработка мультимедийного наполнения;

изготовление, доставка, осуществление монтажа, передача и установка стендов и экспонатов Центра, разработка электрических и инженерных схем стендов и экспонатов, в том числе электромонтажных схем подключения к источникам питания. Проведение пусконаладочных работ;

изготовление, доставка, передача и установка вывески демонстрационно-обучающего центра;

приобретение (изготовление), доставка, монтаж, передача и установка ограждения Центра из антивандального стекла;

приобретение (изготовление), доставка, монтаж, передача и установка систем видеонаблюдения Центра;

приобретение, передача, установка и настройка специального лицензионного ПО (операционная система, мультимедийная платформа для создания вебпрезентаций, рекламных баннеров, анимации), разработку мультимедийного контента, который должен содержать интерактивные 3Д-модели различных объектов иллюстрирующих различные энергосберегающие техгологии;

разработка Интернет-сайта Центра, макет которого разработан в рамках работ по созданию предпроектного решения для организации демонстрационно-образовательного центра энергосбережения и энергоэффективности в Тамбовской области. Под разработкой сайта понимается проектирование и создание сайта, наполнение контентом, обеспечение функционирования сайта, обеспечение хостинга, администрирования, технической поддержки, текущей доработки и модернизации Интернет-сайта.

По мнению возбудившего дело об административном правонарушении прокурора (а с ним согласился вынесший оспариваемое решение судья районного суда) работы по разработке мультимедийного контента и Интернет-сайта Центра с работами по изготовлению, доставке, осуществлению монтажа, передаче и установке стендов и экспонатов Центра являются работами технологически и функционально не связанными между собой, поэтому незаконно включены в один лот.

Руководителем УФАС по Тамбовской области в постановлении от 17 февраля 2015 года сделаны обратные выводы. Не согласиться с этими выводами, как основанными на анализе материалов дела и рассматриваемых правоотношений на предмет нарушения принципа обеспечения конкуренции, нельзя.

Так, закрепляя в ст. 8 принцип обеспечения конкуренции при осуществлении контрактной системы в сфере закупок, Федеральный закон N 44-ФЗ не устанавливает прямого запрета на включение в состав одного лота технологически и функционально не связанных между собой объекта закупки, товаров, работ, услуг.

Однако подобный запрет установлен ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Названные нормы запрещают действия заказчика (организатора торгов, закупки), результатом которых может быть ограничение конкуренции, в том числе, необоснованное ограничение числа участников закупок.

Таким образом, формальный состав административного правонарушения - включение в состав одного лота объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, сам по себе нельзя расценивать, как отсутствие необходимости устанавливать возможное нарушение принципа конкуренции в результате совершения указанного действия.

Рассматривающим дело должностным лицом антимонопольного органа нарушений условий конкуренции и наличия каких-либо объективных препятствий для участия в объявленных торгах на выполнение работ по изготовлению, монтажу и установке стендов и экспонатов демонстрационно-образовательного центра энергосбережения и энергоэффективности не установлено.

Нельзя не согласиться и с выводом указанного должностного лица о наличии технологической и функциональной связи включенных в один лот перечисленных выше работ.

Предметом объявленной закупки является выполнение единого комплекса работ по изготовлению, монтажу и установке стендов и экспонатов демонстрационно-образовательного центра энергосбережения и энергоэффективности, обеспечивающих готовность Центра к открытию и последующему его функционированию.

Согласно извещению о проведении конкурса он отнесен к коду ОКДП - 74.87.15.000 "Услуги по организации выставок, ярмарок и конгрессов", включающему в себя услуги по организации коммерческих ярмарок или выставок через регулярные или нерегулярные интервалы времени; услуги по организации научных или культурных встреч, конгрессов, конференций; поставку, установку и монтаж выставочного оборудования.

Федеральные законы "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и "О защите конкуренции" понятий технологической и функциональной связи объектов закупки, товаров, работ, услуг не содержат.

Однако и упоминаемые прокурором "неодноименность, неоднородность и невзаимосвязь согласно кодам Общероссийского классификатора видов экономической деятельности" включенных в один лот работ, специфичность работ по разработке мультимедийного контента и Интернет-сайта, выполнение которых не требует от соответствующего юридического лица наличия ресурса, необходимого для выполнения других работ, применительно к настоящему конкретному случаю не свидетельствуют об отсутствии между этими работами функциональной связи.

Регулирующим рассматриваемые правоотношения законодательством не предусмотрен запрет для заказчика включать в конкурсную документацию условие о возможности привлечения субподрядчиков для выполнения работ, что имело место в настоящем случае. Но однозначно расценивать реализацию данного законом права заказчиком, а также и последующее фактическое привлечение единственным участником конкурса субподрядных организаций (на что указано прокурором), как подтверждение отсутствия технологической и функциональной связи между включенными в один лот объектами закупки товаров, работ, услуг, нельзя.

Кроме этого, наличие в действиях должностного лица Копылова В.И. состава рассматриваемого административного правонарушения не подтверждает присутствие на территории Тамбовской области 363 организаций, заявивших основным видом своей экономической деятельности работы и услуги, аналогичные работам, предусмотренным к исполнению в рамках объявленного им конкурса по изготовлению, монтажу и установке стендов и экспонатов, а также ответы по запросам прокуратуры ряда организаций, занимающихся разработкой мультимедийного контента и Интернет-сайтов об их заинтересованности в исполнении соответствующего государственного контракта.

При рассмотрении дела об административном правонарушении должностным лицом соблюдены требования процессуального характера. Вынесенное им постановление обоснованно и мотивированно. Оснований для его отмены у судьи районного суда не имелось.

На основании изложенного и, руководствуясь ст. ст. 30.7, 30.9 КоАП РФ,

РЕШИЛ:

Решение судьи Ленинского районного суда города Тамбова от 20 апреля 2015 года об отмене постановления руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 17 февраля 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ, в отношении Копылова В.И., отменить.

Указанное постановление оставить без изменения, протест на него прокурора Тамбовской области - без удовлетворения.

Судья: Чербаева Л.В.