Апелляционное определение СК по административным делам Волгоградского областного суда от 04 июня 2015 г. по делу N 33-5457/2015

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Андреева А.А.,

судей Балашовой И.Б., Тертышной В.В.,

при секретаре Т.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Котовского района о признании недействующим нормативного правового акта в части,

по апелляционной жалобе главы городского поселения г. Котово Волгоградской области Канцева А.Г.

на решение Котовского районного суда Волгоградской области от 10 марта 2015 года, которым постановлено:

Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу пункты 4.2.5; 5.2.5; 6.7.3; статью 10; статью 11; статью 13, статью 15, статью 18, статью 19 Положения, утвержденного решением Котовской городской Думы N 314/31-2 от 26 декабря 2012 года "Об утверждении Правил благоустройства и озеленения территории городского поселения г. Котово".

Сообщение о решении суда после вступления его в законную силу опубликовать в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты городского поселения г. Котово Котовского муниципального района Волгоградской области.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Котовского района Волгоградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части Положения, утвержденного решением Котовской городской Думы N 314/31-2 от 26 декабря 2012 года "Об утверждении Правил благоустройства и озеленения территории городского поселения г. Котово" (далее - Правила).

Заявленные требования мотивировал тем, что некоторые положения Правил благоустройства приняты с превышением компетенции органа местного самоуправления, противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Пунктом 2.7 Правил прилегающая территория определена как непосредственно примыкающая к границам здания, сооружения, строения, ограждения строительной площадке, объектам торговли, рекламы и иным объектам, находящимся на соответствующем праве у юридических и физических лиц, в пределах границ, установленных соответствующими документами.

Подпунктом 4.2.5 Правил определен круг лиц, исполняющих обязанности по благоустройству и содержанию прилегающих территорий. Аналогичные императивные требования определены подпунктами 5.2.5 и 6.7.3 Правил благоустройства, из которых следует, что прилегающая территория подлежит уборке юридическими и физическими лицами (независимо от того заключили они соответствующий договор с администрацией.

Прокурор полагал, что в данном случае, возложение дополнительных, не предусмотренных законом, обязанностей по содержанию, благоустройству территории, находящейся в государственной или муниципальной собственности, на граждан и юридических лиц, не обладающих вещными правами на данные земельные участки, противоречат требованиям федерального законодательства.

Также противоречит требованиям законодательства статья 10 Правил благоустройства, согласно которой определен порядок сбора, вывоза и размещения отходов.

Требования к порядку размещения мест временного хранения отходов содержатся в пункте 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (далее - СанПиН 42-128-4690- 88). Полномочия по определению порядка размещения мест временного хранения отходов, у органов власти городского поселения г. Котово отсутствует.

Статьей 11 Правил установлено, что расклеивание и вывешивание объявлений, плакатов, афиш и другой печатной и рукописной продукции возможно только на специально установленных для этих целей щитах, стендах и тумбах и "только при наличии полученного в установленном законодательством порядке разрешения".

Однако получение разрешения предусмотрено только в случае установки рекламных конструкций. Указанное разрешение выдается органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (статьи 15 и 16 Федеральный закон N 131-ФЗ). Случаев, в которых предусмотрено получение разрешения на размещение объектов, указанных в этой статье законодательством не предусмотрено. В связи с чем указанная норма противоречит требованиям действующего законодательства.

Статьей 13 Правил благоустройства предусмотрены положения, устанавливающие порядок проведения и согласования работ по прокладке и переустройству подземных коммуникаций и других работ, связанных с разрытием и работ по ликвидации аварий.

Разделы 13, 15 и 18 содержат технические требования к процессу ведения работ по строительству (реконструкции) коммуникаций.

Раздел 19 устанавливает порядок проведения восстановительных работ по ликвидации аварий.

Однако к полномочиям органов местного самоуправления в данной сфере отнесена только выдача разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства (пункт 4 статьи 51 ГрК РФ).

Выдача разрешения на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства является муниципальной услугой, оказываемой администрацией поселения в соответствии с утвержденным ею административным регламентом предоставления муниципальной услуги, о чем должно быть указано в Правилах.

Требование о получении последующих согласований с отделом дорожного надзора ОГИБД), и рядом неопределенных организаций противоречит требованиям действующего законодательства, является трудновыполнимыми и обременительным, а также содержит в себе коррупциогенный фактор, предусмотренный п. "а" ч.4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов, утвержденной постановлением правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, а именно наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Сославшись на указанные обстоятельства, после изменения заявленных требований, прокурор просил признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу пункты 4.2.5; 5.2.5; 6.7.3; статью 10; статью 11; статью 13, статью 15, статью 18, статью 19 Положения утвержденного решение Котовской городской думы N 314/31-2 от 26 декабря 2012 г. "Об утверждении Правил благоустройства и озеленения территории городского поселения г. Котово". Сообщение о решении суда после вступления его в законную силу опубликовать в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты городского поселения г. Котово Котовского муниципального района Волгоградской области.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе глава городского поселения г. Котово оспаривает законность и обоснованность судебного постановления, просит его отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

Проверив материалы дела в соответствии со ст. 327.1 ГПК РФ в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, обсудив указанные доводы, заслушав заключение прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Еланскову Л.Ф., полагавшую необходимым решение суда изменить, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Котовская городская Дума решением N 314/31-2 от 23 декабря 2012 года утвердила Правила благоустройства и озеленения территории городского поселения г. Котово. Правила благоустройства обнародованы 9 января 2013 года и с этого времени введены в действие.

В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения.

В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территорий городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Аналогичное положение установлено п. 19 ч. 1 ст. 6 Устава г. Котово, принятого постановлением Котовской городской Думой 9 декабря 2005 года N 22\5.

Согласно ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

С учетом того, что Правила изданы в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, обнародованы, оспариваемый прокурором правовой акт является нормативным.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативно правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В статье 4 Правил благоустройства определен порядок благоустройства и содержания территории.

В соответствии с подпунктом 4.2.5 указанной нормы, границы прилегающей территории, подлежащей уборке юридическими и физическими лицами (независимо от того, заключили они соответствующий договор/соглашение с администрацией), определяются в карте-схеме исходя из следующего:

- юридические и физические лица убирают прилегающие территории в длину в пределах границ их участков или до середины дворовых проездов, в ширину - до границ проезжей части дорог, включая кюветы, а в случае отсутствия вблизи дорог и дворовых проездов убирают прилегающую к объектам или их ограждению территорию в радиусе 10 метров;

-юридические и физические лица, производящие строительство, реконструкцию и ремонт зданий и сооружений, убирают прилегающую территорию в радиусе 20 м от границ используемого земельного участка;

- владельцы объектов торговли и дорожного сервиса убирают территории, прилегающие к торговым точкам в радиусе до 10 метров от объекта и к объектам дорожного сервиса, расположенным в полосе отвода или прилегающей к ней местности в радиусе до 15 метров с соответствующей стороны дороги, кроме проезжей части;

- владельцы объектов наземной рекламы (стационарных и выставляемых на время): стендов, щитов-книжек, тумб, билбордов и иных - убирают прилегающую к данным объектам территорию в радиусе 3 метров.

Если происходит перекрытие убираемых территорий (земли общего пользования), которые должны убирать юридические и физические лица, убираемая территория делится в равных долях.

Согласно п. 5.2.5 статьи 5 Правил уборку прилегающей территории к магазинам, торговым павильонам, торговым комплексам киоскам, зданиям организации торговли, общественного питания и сферы обслуживания производят их владельцы в соответствии с пунктом 4.2.5 настоящих Правил.

Согласно п. 6.7.3 статьи 6 Правил уборку территорий вокруг диспетчерских пунктов и конечных остановок транспорта, условия для сбора отходов на них обеспечивают владельцы соответствующих транспортных предприятий.

Согласно п. 2.7 Правил прилегающая территория определена как непосредственно примыкающая к границам здания, сооружения, строения, ограждения, строительной площадке, объектам торговли, рекламы и иным объектам, находящимся на соответствующем праве у юридических и физических лиц, в пределах границ, установленных соответствующими документами.

Анализируя указанный пункт Правил, суд пришел к верному выводу, что по смыслу указанной нормы, прилегающая территория является территорией общего пользования.

Согласно п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, территория общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неопределенный круг лиц.

Исходя из положений ст. 3 Федерального закона РФ от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ст. 16-19 Земельного кодекса РФ, земли общего пользования, расположенные на территории городского поселения находятся в муниципальной собственности.

В силу ст. 210 ГК РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.

По смыслу названной нормы именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.

В соответствии с п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.

При этом подобную обязанность на граждан и юридических лиц не возлагает ни земельное законодательство, ни Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующий отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ни Санитарные правила и нормы СанПин 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", ни Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, обязательные к применению, ни статьи 37 - 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды", регулирующие вопросы обеспечения соблюдения юридическими и физическими лицами при осуществлении строительства и реконструкции, при вводе в эксплуатацию, а также при осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений нормативов качества окружающей среды.

Также статья 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", регулирующая вопросы установки рекламных конструкций, не возлагает на владельцев рекламных конструкций обязанности по содержанию и уборке земельного участка, где установлена такая конструкция.

Как уже было отмечено выше, собственник может перенести бремя содержания имущества (полностью или частично) на других лиц на основании договора.

В соответствии с ч. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключение договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Таким образом, применительно к рассматриваемой ситуации, воли одного только собственника переложить бремя содержания имущества на других лиц является недостаточным, необходимо согласие всех договаривающихся сторон.

При таких обстоятельствах, оспариваемые прокурором положения Правил в части возложения обязанности по уборке и содержанию территорий, не принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, не относятся к компетенции органов местного самоуправления, могут устанавливаться только федеральным законом или договором, поэтому данные положения не соответствуют нормам законодательства и правильно признаны судом недействующими.

Доводы апелляционной жалобы о том, что указанные пункты Правил содержат обязанность юридических и физических лиц по содержанию прилегающей территории только после заключения договора о закреплении прилегающей территории не могут приняты во внимание к отмене решения суда в этой части, поскольку противоречат содержанию нормативных положений, изложенных в Правилах.

В статье 10 Правил определен порядок сбора, вывоза и размещения отходов.

В пункте 10.1 этой нормы установлено, что на территории домовладений, объектов культурно-бытового и другого назначения выделяются специальные площадки для размещения контейнеров для сбора отходов. Место расположения контейнерных площадок в обязательном порядке согласовывается с органами Роспотребнадзора и администрацией городского поселения г. Котово.

- подпунктом 10.3 установлены требования к площадкам для размещения контейнеров, при этом сток воды должен быть организован на проезжую часть дорог, проездов, кюветы;

- вывоз твердых бытовых отходов должен осуществляться только на полигоны или на согласованные с органами Роспотребнадзора места временного хранения, а жидких на сливную станцию (подпункт 10.8);

Согласно пункту 10.9 - юридические и физические лица, деятельность которых связана с образованием отходов, при наличии необходимого разрешения обязаны:

-своевременно вывозить отходы и размещать их в установленном месте или заключать договор на вывоз и размещение бытовых отходов со специализированной организацией;

-оборудовать площадки под мусоросборники;

- обеспечить наличие и исправность мусоросборников и инвентаря для сбора отходов, уличного и дворового смета;

-принимать меры по обеспечению регулярной очистки, мойки, дератизации, дезинсекции и дезинфекции мусороприемных камер, площадок и мест под мусоросборники, а также сборников отходов;

- своевременно производить ремонт покрытия и расчистку подъездных путей к своим контейнерным площадкам.

В соответствии с пунктом 10.16, предприятия по вывозу и размещению отходов обязаны:

своевременно осуществлять (в соответствии с договорами с физическими и юридическими лицами) вывоз отходов и размещать (сливать) их в соответствии с санитарно-экологическими нормами;

обеспечивать выполнение утвержденных маршрутов;

в районах жилых домов, принадлежащих гражданам на правах частной собственности, осуществлять на договорной основе планово-регулярную систему очистки от твердых бытовых отходов не реже 2 раз в неделю.

Оспаривая названные нормативные положения, прокурор ссылался на то, что они противоречат нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее -Закон N 89-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. С этой целью ими устанавливается порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие).

Аналогичное положение содержится в п. 18 ч. 1 ст. 6 Устава г. Котово, принятого постановлением Котовской городской Думой 9 декабря 2005 года N 22\5.

При этом в соотв. со ст. 1 Закона N 89-ФЗ под сбором отходов понимается прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов.

Данные нормативные положения позволяют сделать вывод, что круг полномочий органов местного самоуправления в области обращения с отходами ограничен, к его компетенции относится только организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а полномочия по определению порядка сбора, вывоза и размещения отходов отсутствуют. Кроме того, в данном случае органом местного самоуправления обязанность по вывозу и размещению отходов возложена на физических и юридических лиц, что также противоречит требованиям действующего законодательства.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу об удовлетворении требований прокурора в части признания недействующей статьи 10 Правил.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для признания статьи 10 недействующей не могут быть приняты во внимание, так как они направлены на иное толкование закона, что не свидетельствует о неправильности решения в указанной части.

Статьей 11 Правил установлено, что расклеивание и вывешивание объявлений, плакатов, афиш и другой печатной и рукописной продукции возможно только на специально установленных для этих целей щитах, стендах и тумбах и только при наличии полученного в установленном законодательством порядке разрешения.

Однако получение разрешения предусмотрено только в случае установки рекламных конструкций. Указанное разрешение выдается органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (статьи 15 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ). Случаев, в которых предусмотрено получение разрешения на размещение объектов, указанных в статье 11 Правил, законодательством не предусмотрено.

При таких обстоятельствах, статья 11 Правил подлежит признанию недействующей в части слов - при наличии полученного в установленном законодательством порядке разрешения. Вывод суда о признании недействующей всей статьи 11 Правил в данном случае является неверным, в связи с чем, решение суда в этой части подлежит изменению и изложении в редакции, указанной судебной коллегией.

Статьей 13 Правил предусмотрены положения, устанавливающие порядок проведения и согласования работ по прокладке и переустройству подземных коммуникаций и других работ, связанных с разрытием и работ по ликвидации аварий.

Эта статья, как и статьи 15 и 18 содержат технические требования к процессу ведения работ по строительству (реконструкции) коммуникаций.

Статья 19 устанавливает порядок проведения восстановительных работ по ликвидации аварий.

Кроме того, статьей 16 Правил установлен порядок согласования проектов и рабочей документации, в том числе связанной с раскопками, с пристройкой зданий, сооружений.

При этом в статье 18 "О порядке производства работ", содержатся нормы предусматривающие:

- наличие согласования проекта производства работ с "заинтересованными организациями и отделением дорожного надзора ОГИБДД" (абзац 1 пункта 18.4);

получения разрешения при производстве работ в зоне подземных коммуникаций у "соответствующих организаций, ответственных за эксплуатацию этих коммуникаций" и согласование с "эксплуатационной организацией" мест размещения знаков (пункт 18.8);

согласование схем изменения движения транспорта и пешеходов с отделением дорожного надзора ОГИБДД и предприятиями пассажирского транспорта (абзац 2 пункта 18.11).

Однако согласно статье 6 Градостроительного кодекса РФ техническое регулирование в области градостроительной деятельности относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В компетенцию органов местного самоуправления принятие нормативных правовых актов по данным вопросам не входит.

К полномочиям органов местного самоуправления в данной сфере отнесена только выдача разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства (пункт 4 статьи 51 ГрК РФ).

Статьей 51 ГрК РФ установлено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации установленным законодательством требованиям и дающий право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, и регламентирован порядок получения, указанного разрешения. Указанные разрешения распространяются на выполнение всех видов работ, включенных в проектную документацию.

Таким образом, проведение указанных работ начинается только после выдачи разрешения, факт получения которого свидетельствует о наличии всех необходимых согласований и соответствии проектной документации требованиям законодательства. Выдача разрешения на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства является муниципальной услугой, оказываемой администрацией поселения в соответствии с утвержденным ею административным регламентом предоставления муниципальной услуги, о чем и должно быть указано в Правилах.

С учетом изложенного, вышеприведенные нормы Правил приняты с превышением компетенции, противоречат нормам градостроительного законодательства. Доводы жалобы об обратном не состоятельны к отмене решения суда, поскольку основаны на неверном толковании закона.

Других правовых оснований к отмене решения суда апелляционная жалоба не содержит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328-329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Котовского районного суда Волгоградской области Волгограда от 10 марта 2015 года изменить, указав в резолютивной части о том, что статью 11 признать недействующей в части, в которой указано на необходимость получения разрешения на расклеивание и вывешивание объявлений, плакатов афиш и другой печатной и рукописной продукции.

В остальной части это же решение оставить без изменения, жалобу городского поселения г. Котово - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: