Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 марта 2015 г. по делу N 33-3096/2015

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Чуфистова И.В., Стаховой Т.М.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в судебном заседании 11 марта 2015 года дело N 2-3796/14 по апелляционной жалобе ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области на решение Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от 17 ноября 2014 года по заявлению Айрапетова С. О. о признании незаконным решения ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области об отказе в осуществлении кадастрового учета,

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А., объяснения представителя Айрапетова С.О. - Полякова П.А. (доверенность N ... от "дата"); представителя ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области - Полуниной Е.Н. (доверенность от "дата"), изучив материалы дела, судебная коллегия Санкт-Петербургского городского суда

УСТАНОВИЛА:

Айрапетов С.О. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать незаконным решение ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области от "дата" об отказе в учете изменений объекта недвижимости; обязать заинтересованное лицо осуществить кадастровый учет изменения вида разрешенного использования; взыскать с заинтересованного лица судебные расходы.

В обоснование требований заявитель указал, что "дата" он обратился в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области с заявлением о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости - сведений о виде разрешенного использования, приобщил все необходимые для этого документы. Однако в удовлетворении заявления было отказано по мотиву того, что Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не предусматривает изменение вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством. Данный отказ заинтересованного лица заявитель считает незаконным, полагая, что он представил комплект документов, достаточный для осуществления государственного кадастрового учета изменений вида разрешенного использования объекта недвижимости.

Решением Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от 17.11.14 заявление Айрапетова С.О. удовлетворено: решение ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области от "дата" об отказе в осуществлении кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", признано незаконным; на заинтересованное лицо возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Айрапетова С.О. с принятием соответствующего решения.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо просит указанное решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным, постановленным с нарушением норм действующего законодательства, при неправильном установлении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы, находит решение Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

На основании ст. 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В силу п. 1 ст. 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Удовлетворяя требования Айрапетова С.О., суд первой инстанции исходил из того, что заявителем заинтересованному лицу был предоставлен комплект документов, достаточный для осуществления кадастрового учета изменений объекта недвижимости, в связи с чем оснований для принятия ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области оспариваемого решения не имелось.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, Айрапетов С.О. является собственником земельного участка, кадастровый номер N ... , общей площадью " ... " кв. м, расположенного по адресу: "адрес"; категория земель: " ... "; разрешенное использование: " ... ".

В суд апелляционной инстанции представителем ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области были представлены копии кадастровых дел объектов недвижимости под кадастровыми номерами N ... и N ...

Как усматривается из кадастрового дела объекта недвижимости под кадастровым номером N ... , а именно из свидетельства о государственной регистрации права, земельный участок по адресу: "адрес", имеющий названный кадастровый номер является земельным участком сельскохозяйственных угодий ЗАО " П.", категория земель: " ... ", общая площадь " ... " кв. м.

Названный земельный участок был разделен на " ... " участков, произведено их межевание.

Из кадастрового паспорта земельного участка под кадастровым номером N ... , расположенного по адресу: "адрес", следует, что данный земельный участок "дата" был сформирован путем преобразования земельного участка с кадастровым номером N ... Данные обстоятельства также подтверждаются актом определения кадастровой стоимости земельных участков от "дата".

"дата" Айрапетов С.О. обратился в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области с заявлением N ... о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости - земельного участка под кадастровым номером N ... - в части сведений о виде разрешенного использования.

Айрапетовым С.О. был предоставлен заинтересованному лицу следующий комплект документов: вышеназванное заявление; доверенность N ... от "дата"; свидетельство о государственной регистрации права от "дата"; заключение N ... от "дата", выписка из Правил землепользования и застройки МО Петровское сельское поселение, утвержденных решением Совета депутатов N ... от "дата".

На основании положений п. 4 ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 24.07.07 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", решением ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области N ... от "дата", осуществление государственного учета было приостановлено по причине не предоставления необходимых для кадастрового учета документов, а именно: в представленном заявлении от собственника уточняемого объекта недвижимости не указано на какой вид разрешенного использования необходимо изменить сведения ГКН в отношении уточняемого земельного участка. В данном решении было разъяснено, что вид разрешенного использования должен быть указан в соответствии с установленным зонированием соответствующей территории - в соответствии с правилами землепользования и застройки.

В связи с выявлением новых обстоятельств для приостановления кадастрового учета, а именно в связи с отсутствием необходимых для такого учета документов (копии документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка), "дата" заинтересованным лицом было принято решение N ... об отказе в снятии приостановления.

Указанные решения заинтересованного лица заявителем в установленном законом порядке не оспаривались.

Решением ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области N ... от "дата" Айрапетову С.О. отказано в осуществлении кадастрового учета изменений объекта недвижимости - земельного участка с кадастровым номером N ... , на основании истечения срока приостановления осуществления кадастрового учета и не устранения обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении.

Согласно пп. 6 п. 2 ст. 27 Федерального закона от 24.07.07 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета в случае, если истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении; отсутствие документа и (или) информации, необходимых для кадастрового учета, и соответствующий документ не был представлен заявителем по собственной инициативе.

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 Конституции Российской Федерации).

В силу положений ст. 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24.07.02 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

В силу положений пп.8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает 7 категорий земель по целевому назначению, в том числе земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1 статьи 7 названного кодекса).

В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязывает собственников земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

На основании ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Положениями ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства): крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 6 статьи 1 определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые, в силу положений пункта 3 части 2, части 6 статьи 30, части 1 статьи 36 названного закона, включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

В силу положений ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Частью 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.04 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного пп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24.07.02 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.09 N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.04 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.04 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

Указанная правовая позиция нашла отражение в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 04.06.14.

Руководствуясь названными положениями действующего законодательства, учитывая изложенные выше обстоятельства, проанализировав представленные в материалы дела суду апелляционной инстанции документы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером N ... , общей площадью " ... " кв. м, расположенный на землях сельскохозяйственного назначения, предназначенного для сельскохозяйственного использования по адресу: "адрес", часть которого приобретена Айрапетовым С.О. по договору купли-продажи от "дата" и в настоящее время принадлежит ему на праве собственности, представляет собой сельскохозяйственные угодья, что следует из кадастрового дела в отношении земельного участка с кадастровым номером N ... , который впоследствии был разделен на земельные паи с указанием земельной доли каждого собственника в баллогектарах.

Вывод же суда первой инстанции, что в соответствии с выпиской из Правил землепользования и застройки МО Петровское сельское поселение, утвержденных решением Совета депутатов N ... от "дата", а также в силу положений заключения N ... от "дата", данным главой Администрации МО Петровское сельское поселение, земельный участок, площадью " ... " кв. м, с кадастровым номером N ... , расположенный по адресу: "адрес", относится к категории: " " ... "", к функциональной зоне " ... ", и потому вид разрешенного использования может быть изменен, сделан без учета положений действующего законодательства, регламентирующего особенности правового регулирования данной категории земель, в связи с чем не может быть признан правомерным.

Довод представителя заявителя, высказанный им в ходе рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции, об отсутствии доказательств принадлежности земельного участка, принадлежащего Айрапетову С.О., к землям сельскохозяйственных угодий является необоснованным и не может быть принят во внимание, поскольку противоречит исследованным судебной коллегией доказательствам, представленным в материалы дела, подтверждающим тот факт, что разделу на земельные паи подлежали именно сельскохозяйственные угодья. Из выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от "дата" N ... следует, что общая площадь сельскохозяйственных угодий на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", составляет " ... " кв. м.

Из кадастрового дела объекта недвижимости N ... усматривается, что земельные участки, распределенные по землевладельцам и землепользователям в границах земель ЗАО "П.", образованы путем выдела в счет доли в праве общей собственности для ведения сельскохозяйственного производства.

В силу положений п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.06 N 264- ФЗ "О развитии сельского хозяйства" под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

Исходя из анализа приведенных выше норм действующего законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N ... , расположенного по адресу: "адрес", мог быть изменен только после изменения категории земель, а, учитывая, что такое изменение не производилось, отказ ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области Айрапетову С.О. в кадастровом учете изменений вида разрешенного использования указанного земельного участка следует признать обоснованным.

Согласно требованиям п. 4 ст. 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято, либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

При таких обстоятельствах, у суда отсутствовали правовые основания для вывода о незаконности отказа ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области в изменении вида разрешенного использования земельного участка, что учтено судом при разрешении дела не было.

В связи с чем, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления Айрапетова С.О.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от 17 ноября 2014 года отменить.

Вынести по делу новое решение.

В удовлетворении заявления Айрапетова С. О. о признании незаконным решения ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ленинградской области об отказе в осуществлении кадастрового учета отказать.

Председательствующий:

Судьи: