Определение СК по административным делам Ленинградского областного суда от 30 апреля 2015 г. по делу N 33-2221/2015

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

Председательствующего Андреевой Т.Б.

судей Астапенко С.А. и Ночевника С.Г.

при секретаре Федорович Ю.А.

с участием прокурора Гавриловой Е.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе ООО " "данные изъяты"" на решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 3 марта 2015 года об оспаривании нормативных правовых актов органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Астапенко С.А., объяснения представителя ООО " "данные изъяты"" - ФИО6, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя администрации муниципального образования Большеколпанского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области - ФИО7, заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Гавриловой Е.В., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

УСТАНОВИЛА:

ООО " "данные изъяты"" обратилось в Гатчинский городской суд Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решения совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 20.02.2014 N 06 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области" и решения совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 20.02.2014 N 07 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области" в части установления класса опасности не выше IV-V для земельного участка с кадастровым номером N площадью 16,3 га при переводе его категории в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения".

В обоснование требований указывается, что класс опасности, установленный для земельного участка с кадастровым номером N площадью 16,3 га, принадлежащего заявителю на праве собственности, установлен незаконно, не соответствует целям использования земельного участка и проектным документам, которые предоставлялись заявителем в адрес муниципального образования Большеколпанское сельское поселение в процессе согласования и разработки документов территориального планирования. Земельный участок, расположенный вблизи деревни Парицы, площадью 16,3 га, предполагался для использования в целях реализации инвестиционного проекта по строительству предприятия по убою и первичной переработке скота. Вопрос размещения предприятия заявителя в рамках инвестиционного проекта согласовано на межведомственной комиссии по размещению производственных сил на территории Гатчинского муниципального района. Заявителем обеспечена разработка проектной документации, включая оценку воздействия на окружающую среду с обоснованием размера санитарно-защитной зоны 300 метров.

При принятии оспариваемых решений в нарушение требований ст. ст. 24, 25 Градостроительного кодекса РФ советом депутатов не были учтены возражения и предложения заявителя, высказанные при проведении общественных слушаний. При этом общественности были предоставлены документы, обосновывающие размещение на территории Большеколпанского сельского поселения предприятия III класса опасности с санитарно-защитной зоной 300 м, возражений от общественности не поступило. Не учтено мнение высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение, в то время как размещение предприятия на территории Гатчинского муниципального района III класса опасности с санитарно-защитной зоной 300 м ООО " "данные изъяты"" 30.09.2013 года согласовано с Департаментом Росприроднадзора по Северо-Западному Федеральному округу.

В суде первой инстанции представитель ООО " "данные изъяты"" поддержал заявленные требования по указанным основаниям.

Представители заинтересованных лиц - совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области, администрации муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области и Правительства Ленинградской области в суде первой инстанции возражали против удовлетворения заявления.

Представитель администрации Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального образования Ленинградской области в возражениях указал, что в протоколе публичных слушаний отмечено, что для внесения в генеральный план изменений класса опасности на принадлежащем ООО " "данные изъяты"" земельном участке необходима независимая экспертиза проекта генерального плана в части, касающейся изменения класса опасности для проектируемого предприятия по убою и первичной переработке мяса. Мотивы отклонений предложений и замечаний представителей ООО " "данные изъяты"" отражены в тексте протокола публичных слушаний по проекту генерального плана. По результатам независимой экспертизы от 12.05.2014 года размещение предприятия на указанном земельном участке по убою скота и первичной переработке мяса III класса опасности считается нецелесообразным, противоречащим градостроительной документации и концепции развития территории

Представитель Правительства Ленинградской области возражал против заявленных требований, полагая, что при разработке, согласовании и утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки Большеколпанского сельского поселения органы местного самоуправления действовали в пределах своих полномочий и в соответствии с требованиями законодательства.

Представитель комитета по градостроительству и архитектуре Ленинградской области в суд первой инстанции не явился.

Решением Гатчинского городского суда Ленинградской области от 3 марта 2015 года в удовлетворении заявления ООО " "данные изъяты"" отказано.

На постановленное судом решение ООО " "данные изъяты"" подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что суд при вынесении решения неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. В жалобе поддерживается позиция, изложенная ООО " "данные изъяты"" в заявлении.

Анализируются положения Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие полномочия органов местного самоуправления, касающиеся утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки, порядок проведения публичных слушаний по проектам таких правовых актов.

В апелляционной жалобе обращается внимание на то обстоятельство, что в нарушение требований законодательства при принятии оспариваемых нормативных правовых актов не были учтены возражения и предложения заинтересованных лиц, высказанных при проведении общественных слушаний. Не учтено мнение высших органов исполнительной власти Ленинградской области, проектная документация исходит из того, что проектируемое предприятие отнесено к III классу опасности, получено согласование в Департаменте Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу.

Земельный участок площадью 16,3 га предполагался для использования в целях реализации инвестиционного проекта по строительству предприятия по убою и первичной переработке скота. 20.02.2013 года размещение предприятия заявителя в рамках инвестиционного проекта было принципиально согласовано на межведомственной комиссии по размещению производственных сил на территории Гатчинского муниципального района. Вопрос размещения предприятия согласован при отсутствии возражений как со стороны администрации муниципального образования Большеколпанское сельское поселение, так и со стороны администрации Гатчинского муниципального района. ООО " "данные изъяты"" разработана проектная документация "оценка воздействия на окружающую среду" с обоснованием размера санитарно-защитной зоны 300 м., возможности ее организации на земельном участке в целях размещения предприятия III класса опасности.

На апелляционную жалобу Правительством Ленинградской области представлены возражения, полагая доводы апелляционной жалобы необоснованными, решение суда законным и обоснованным.

Проверив дело, обсудив доводы жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующим выводам.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки.

Генеральный план поселения относится к документам территориального планирования (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка и утверждение генерального плана поселения осуществляется в соответствии со статьей 24 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

В соответствии с ч. 2, 5, 6 ст. 28 ГрК РФ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (п. 5).

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (п. 5).

Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний (п. 6).

Предусмотренный статьями 31, 32 ГрК РФ порядок утверждения правил землепользования и застройки также предусматривает, что решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. В решении также определяется последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа).

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, а орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования, который принимает решение о проведении публичных слушаний и впоследствии принимает решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Положениями ст. 27 Устава муниципального образования Большеколпанское сельское поселение установлено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется решением Совета депутатов в соответствии с настоящим Уставом и должен предусматривать заблаговременное оповещение о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Исходя из положений постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией МО Большеколпанское сельское поселение публичные слушания по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки проведены в соответствии с требованиями статей 3, 24, 28, 31, 32 ГрК РФ, статьи 27 Устава МО Большеколпанское сельское поселение. В публичных слушаниях участвовали представители заявителя, заявления которых также были предметом рассмотрения этих слушаний.

Материалами дела не подтверждается нарушение установленного порядка проведения публичных слушаний.

Отказывая ООО " "данные изъяты"" в удовлетворении заявления, суд, руководствуясь приведенными нормами права пришел к выводу о законности оспариваемых нормативных правовых актов совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области.

У судебной коллегии не имеется оснований не согласиться с указанным выводом суда.

Из дела следует, что администрация Гатчинского муниципального района Ленинградской области заключением от 06.08.2013 года N 1475-20 согласовала проект генерального плана муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Ленинградской области (л.д. 74 т. 2).

Согласно протоколу проведения публичных слушаний по проекту генерального плана и заключению по результатам публичных слушаний от 15.02.2014 года для обсуждения проекта генерального плана были подготовлены: положение о территориальном планировании; материалы по обоснованию проекта генерального плана; карта градостроительного зонирования территории; карта зон с особыми условиями использования территории; карта границ населенных пунктов, входящих в состав поселения; карта функциональный зон; карта планируемых земель различных категорий (л.д.61-66 т. 2).

Оспариваемыми решениями совета депутатов муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области утверждены генеральный план поселения и правила землепользования и застройки.

ООО " "данные изъяты"" является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 162 590 кв.м. (16,3 га), расположенного по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, Большеколпанское сельское поселение, вблизи д. Парицы.

В публичных слушаниях от 15 февраля 2014 года по проекту генерального плана муниципального образования Большеколпанское сельское поселение участвовали представители ООО " "данные изъяты"", предложения и замечания которых являлись предметом рассмотрения на публичных слушаниях. Представителями заявителя было предложено внести в генеральный план поселения изменения в части определения класса опасности для предприятия по убою и первичной переработке скота.

Из дела следует, что представленные замечания и предложения участников, включая предложения и замечания заявителей, учтены способом, предусмотренным пунктом 6 ст. 28 ГрК РФ, а именно отражены в тексте протокола публичных слушаний по проекту генерального плана МО Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района.

Как указано в протоколе публичных слушаний, для внесения указанных изменений необходима независимая экспертиза проекта генерального плана в части, касающейся изменения класса опасности для проектируемого предприятия по убою и первичной переработке скота (л.д. 139-141 т. 1).

При таком положении, заявитель реализовал свои права на участие в публичных слушаниях, права на представление предложений и замечаний.

В силу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 ГрК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Частью 2 статьи 85 ЗК РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право землепользователя необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, а также фактического использования обществом земельных участков.

Однако по смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ эти правила призваны обеспечивать не только права и законные интересы землепользователей, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Положениями части 8 статьи 36 ГрК РФ установлено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов.

Данной нормой прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков.

Следовательно, принятие оспариваемых генерального плана и правил землепользования и застройки не исключает возможность использования заявителем спорных земельных участков по целевому назначению.

То обстоятельство, что данными нормативными правовыми актами ограничиваются права собственников земельных участков, не может служить основанием для признания их недействующими.

По запросу главы администрации муниципального образования Большеколпанское сельское поселение Гатчинского муниципального района от 12.05.2014 года ООО "данные изъяты" представлено заключение от 12 мая 2014 года, в соответствии с которым размещение на указанном земельном участке предприятия по убою скота и первичной переработке мяса III класса опасности считается нецелесообразным, противоречащим градостроительной документации и концепции развития территории, предлагается провести независимую экологическую экспертизу проекта такого предприятия (л.д. 67-70 т. 2).

Установление ограничений в использовании земельных участков в соответствии со статьей 11 Земельного кодекса РФ отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений. При этом органы местного самоуправления вправе с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разрабатывать и реализовывать местные программы использования и охраны земель. Это подразумевает возможность органов местного самоуправления устанавливать ограничения прав на землю, упомянутые в статье 56 Земельного кодекса РФ, включая установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах.

В заявлении, апелляционной жалобе приведены доводы, по которым организация считает нарушенным порядок принятия оспариваемых нормативных правовых актов. Между тем, ни судом первой инстанции, ни судебной коллегией не установлено таких нарушений.

Ссылка в апелляционной жалобе на невозможность использования земельного участка для реализации инвестиционного проекта в связи с установлением класса опасности IV-V не свидетельствует о невозможности использования земельного участка по его целевому назначению в целом. Экологическая экспертиза проекта указанного предприятия, включая оценку возможности установления III класса опасности, заявителем не представлена.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает, что оснований для удовлетворения жалобы не имеется, решение суда является законным и обоснованным.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, которые являются основанием для отмены решения суда.

Судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, им дана объективная оценка, с учетом совокупности исследованных доказательств, представленных сторонами, сделаны правильные выводы, основанные на доказательствах и нормах права.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 327-1, 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 3 марта 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО " "данные изъяты"" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи