Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 07 июля 2015 г. по делу N 3-38/2015

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)"

УСТАНОВИЛ:

11 октября 2006 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 760-III принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)" (далее - Закон РС (Я)), первоначальный текст которого опубликован в печатном издании "Якутия", N 199, 26.10.2006.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)".

В обоснование заявления указано, что положения части 5 статьи 15 оспариваемого нормативного правового акта, устанавливающие социальные гарантии для лиц, замещавших должности Президента РС (Я), вице-президента РС (Я) и Главы РС (Я), после истечения срока их полномочий, противоречат статьям 7, 8, 31, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ, приняты без соблюдения баланса частных и публичных интересов, без учета социально-экономического положения субъекта РФ и возможностей его бюджета.

В судебном заседании прокурор Посельский Ф.В. требования поддержал в полном объеме, указав на то, что в течение 2011-2014 г.г. Республика Саха (Якутия) входила в перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) из федерального бюджета по отношению к объему собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет составляла от 20% до 60%.

Полагает, что установление оспариваемой нормой социальных гарантий для Президента РС (Я), вице-президента РС (Я) и Главы РС (Я), прекративших исполнение своих полномочий, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, не учитывает невысокий уровень бюджетной обеспеченности республики, и в целом противоречит требованиям федерального законодательства.

Просит признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению часть 5 статьи 15 Закона РС (Я) за исключением положений о праве на внеочередное получение услуг связи и внеочередное приобретение проездных документов.

Представители заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Павлова Т.В., действующая на основании доверенности от 10.03.2015 г., Захарова О.И., действующая на основании доверенности от 22.06.2015 г., в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились.

Полагают, что оспариваемая норма Закона РС (Я) не противоречит федеральному законодательству, так как принята в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предоставленных ему статьями 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Указывают на то, что уровень наполнения государственного бюджета республики за период 2009-2014 г.г. позволял самостоятельно исполнять все расходные обязательства субъекта РФ, включая установление лицам, замещающим государственные должности РС (Я) дополнительных материальных гарантий.

Просят в удовлетворении требований прокурора отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

11 октября 2006 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 760-III принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)", первоначальный текст которого опубликован в печатном издании "Якутия", N 199, 26.10.2006.

Вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

Правоотношения в указанной сфере регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Названным актом определены вопросы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Данные правоотношения, как указано в преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу подп. "б" п. 1 ст. 5 упомянутого Федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Статьей 68 Конституции Республики Саха (Якутия), частью 1 статьи 1 Закона РС (Я) определен статус Главы Республики Саха (Якутия) как высшего должностного лицам Республики Саха (Якутия), возглавляющего исполнительную власть республики.

Глава Республики Саха (Якутия) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Республики Саха (Якутия) и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (часть 1 статьи 2 Закона РС (Я)).

Статьей 1 Закона РС (Я) от 16.10.1991 N 643-XII "О Президенте Республики Саха (Якутия)", утратившего силу в связи с изданием Закона РС (Я), было установлено, что высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике является Президент Республики Саха (Якутия).

Из содержания статьи 4 Закона РС (Я) от 16.10.1991 N 643-XII следовало, что выборы Президента Республики Саха (Якутия) осуществлялись гражданами Республики Саха (Якутия) на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на альтернативной основе. Никакие иные выборы и назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента Республики Саха (Якутия) незаконны и недействительны.

По правилам статьи 6 Закона РС (Я) от 16.10.1991 N 643-XII одновременно с Президентом Республики Саха (Якутия) избирался вице-президент Республики Саха (Якутия), который в силу той же правовой нормы осуществлял по поручению Президента Республики Саха (Якутия) часть его обязанностей, замещал Президента Республики Саха (Якутия) в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих полномочий.

В соответствии с частью 5 статьи 15 Закона РС (Я) Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия) после истечения срока их полномочий или досрочного прекращения полномочий, кроме случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, устанавливаются следующие социальные гарантии:

1) ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 85 процентов, 75 процентов и 85 процентов соответственно месячного вознаграждения Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия). В случае назначения или избрания Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия), прекративших исполнение своих полномочий и не достигших пенсионного возраста, на должность в органе государственной власти или в иных организациях выплата денежного содержания в этот период приостанавливается, если заработная плата (доход), получаемая (получаемый) ими, выше назначенного им в соответствии с настоящим конституционным законом денежного содержания. В случае, если заработная плата (доход) по месту новой работы ниже назначенного им в соответствии с настоящим конституционным законом денежного содержания, Президенту Республики Саха (Якутия), вице-президенту Республики Саха (Якутия) и Главе Республики Саха (Якутия), прекратившим свои полномочия, производится доплата разницы между назначенным им денежным содержанием и заработной платой (доходом), получаемой (получаемым) ими по месту новой работы. При достижении пенсионного возраста выплата ежемесячного пожизненного денежного содержания возобновляется;

2) право на обеспечение автомашиной и жилой площадью;

3) право на предоставление государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания;

4) право на пользование на территории Республики Саха (Якутия) правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, и право на внеочередное получение услуг связи;

5) право на пользование на территории Республики Саха (Якутия) воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также право на внеочередное приобретение проездных документов;

6) право на пользование залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов;

7) право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения исполнения полномочий Президента Республики Саха (Якутия), вице-президента Республики Саха (Якутия) и Главы Республики Саха (Якутия);

8) право на ежегодное санаторно-курортное лечение, в том числе одного члена семьи;

9) право содержать за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) аппарат помощников. Для размещения аппарата помощников предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи.

В силу части 7 статьи 15 Закона РС (Я) средства на финансирование расходов, предусмотренных настоящим конституционным законом, предусматриваются ежегодно в государственном бюджете Республики Саха (Якутия).

Разрешая по существу заявленные требования прокурора об оспаривании части 5 статьи 15 Закона РС (Я) суд руководствуется тем, что решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета); по данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Данные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами определены подпунктом 1 пункта 2 и пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Принятие указанных актов является основанием для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Между тем, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", указанное право субъектов Российской Федерации не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.

При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Так, статьями 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Таким образом, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

В этой связи положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, а также основным критерием для определения нуждаемости субъекта в предоставлении ему из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Данный показатель, в соответствии с пунктом 6 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Из приведенной нормы закона следует, что показатели уровня налоговых доходов субъекта на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются важными факторами, влияющими на показатель уровня бюджетной обеспеченности, в зависимости от которого определяется, как нуждаемость региона в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и размер указанных дотаций.

В свою очередь, признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Важным показателем социально-экономического положения региона также является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.

С учетом этого деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки, также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов (статья 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из вышеизложенного следует, что при недостаточности собственных средств бюджета введение оспариваемыми нормами Закона новых расходных обязательств, означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счет средств федерального бюджета, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данное обстоятельство, в свою очередь, на основании статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации является тем самым ограничительным фактором и элементом объективного критерия, подлежащего применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, и их размера.

Из анализа бюджетного законодательства Республики Саха (Якутия), в частности, Закона Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 2005 года 289-З N 619-III "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2006 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 2006 года 400-З N 843-III "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 года 526-З N 1097-III "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 16 декабря 2008 года 626-З N 145-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", Закона Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2009 года 762-З N 419-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2010 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 года 872-З N 645-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2011 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2011 года 1000-З N 863-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2012 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года 1128-З N 1147-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2013 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 5 декабря 2013 года 1232-З N 19-V "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2014 год", Закона Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2014 года 1389-З N 331-V "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", отражающих основные показатели бюджета Республики Саха (Якутия) за период с 2009 по 2015 годы, следует, что на протяжении длительного периода времени бюджет Республики Саха (Якутия) является дефицитным, при этом субъект относится к числу дотационных регионов России, в доходной части бюджетов которых доля межбюджетных трансфертов составляет от 20 до 60 процентов.

В связи с этим Республика Саха (Якутия) ежегодно получает из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом объем, полученных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в соотношении с общим объемом доходов бюджета республики, за период с 2009 по 2015 годы является стабильно высоким (от 34 до 55%). Помимо дотаций, существенную долю доходной части бюджета также составляют федеральные субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств Республики Саха (Якутия), в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ.

Кроме того, из положений вышеназванных Законов Республики Саха (Якутия) следует, что предельный объем государственного внутреннего долга Республики Саха (Якутия) с 2009 года значительно вырос.

В силу приказов Министерства финансов РФ от 02.12.2010 N 551, от 30.11.2012 N 456, от 05.12.2013 N 412 республика Саха (Якутия0 в течение 2011-2014 г.г. входила в перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по отношению к объему собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет составляла от 20 до 60 процентов.

Принимая во внимание невысокий уровень бюджетной обеспеченности республики, а также низкие показатели уровня социальной защищенности населения, суд приходит к выводу о том, что установление оспариваемой нормой дополнительных материальных гарантий для лиц, замещавших должности Президента РС (Я), вице-президента РС (Я) и Главы РС (Я), не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям вышеуказанного федерального законодательства.

Кроме того, допуская установление дополнительных гарантий выборным должностным лицам субъектов Российской Федерации, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, в случае прекращения их полномочий при соблюдении установленных бюджетным законодательством ограничений, Конституционный Суд Российской Федерации при принятии вышеназванного Постановления подразумевал обеспечение данным лицам дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением их полномочий жизненным обстоятельствам.

Однако, из оспариваемых прокурором норм усматривается, что установленные законодательным органом государственной власти Республики Саха (Якутия) меры социальной защиты лиц, замещавших должности Президента РС (Я), вице-президента РС (Я) и Главы РС (Я), не направлены на обеспечение дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением должностных полномочий жизненным обстоятельствам и носят бессрочный характер. Следовательно, часть 5 статьи 15 Закона РС (Я) в качестве таковой гарантии рассматриваться не может.

Доводы представителей заинтересованного лица направлены на опровержение установленных судом обстоятельств, и не устраняют выявленных в ходе судебного разбирательства противоречий части 5 статьи 15 Закона РС (Я) положениям действующего федерального законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора, и признании названных оспариваемых положений Закона РС (Я) в требуемой части недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений нормативного правового акта удовлетворить.

Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления в законную силу решения суда часть 5 статьи 15 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-З N 759-III "О Главе Республики Саха (Якутия)" за исключением положений о праве на внеочередное получение услуг связи и внеочередное приобретение проездных документов.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.А.Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 10.07.2015 г.