Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 18 мая 2015 г. по делу N 33-7446/2015

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Ильичевой Е.В.

судей

Чуфистова И.В., Бакуменко Т.Н.

при секретаре

К.Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании 18 мая 2015 года апелляционную жалобу "РОПО" на решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 26 февраля 2015 года по гражданскому делу N 2-1362/15 по заявлению "РОПО" о признании незаконными действий, бездействия, требований должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга,

Заслушав доклад судьи Ильичевой Е.В., выслушав объяснения представителя заявителя "РОПО"- Г.А.Н., представителя заинтересованного лица и.о. начальника отдела прокуратуры Санкт - Петербурга Ч.А.В. - С.Д.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

"РОПО" обратилась в Куйбышевский районный суд Санкт-Петербурга с заявлением, в котором с учетом уточненных заявленных требований просила признать незаконными в следующей формулировке:

- действия должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В. по проведению проверки деятельности Организации при отсутствии сведений о нарушении ею закона;

- отказ должностного лица прокуратуры Санкт- Петербурга Ч.А.В. рассмотреть в установленном частью 4 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" порядке заявление Организации от "дата" (не ознакомил с основаниями для проведения проверки, не разъяснил право обжаловать отказ вышестоящему прокурору, в суд);

- бездействие должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В., не принявшего в установленный частью 4 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" 10-дневный срок решение по заявлению "РОПО" от "дата" (об ознакомлении с основаниями для проведения проверки или об отказе в ознакомлении);

- действие должностного лица прокуратуры Санкт- Петербурга Ч.А.В. в части проведения дублирующей проверки деятельности "РОПО" (присвоение полномочий Минюста Российской Федерации);

- требование должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В. от "дата" о необходимости предоставления на проверку документов, которые имеются в свободном доступе (в иных контролирующих органах, СМИ, Интернете);

- требование должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В. от "дата" о необходимости предоставления на проверку излишних сведений и документов (вышел за рамки проверки);

- требования должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В. от "дата" о необходимости предоставления на проверку платежных поручений, которыми Организация не располагает (не предусмотрены бухгалтерской отчетностью);

- бездействия должностного лица прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В., не разъяснившего руководству Организации срок проведения проверки, предмет проверки, права и обязанности проверяемого и проверяющего;

- превышение установленных законодательством предельных сроков проведения проверки Организации должностным лицом прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В.;

В качестве мер по восстановлению нарушенного права заявитель просил обязать должностное лицо прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В. принять меры по восстановлению в полном объеме нарушенных прав и свобод Организации.

В обоснование своих требований заявитель сослался на отсутствие законных оснований к проведению проверки соблюдения Организацией законодательства о некоммерческих организациях, поскольку не имелось сведений о его нарушении Организацией. При этом, перед началом проверки заинтересованное лицо располагало конкретной информацией о направлении деятельности Организации, которое необходимо проверять, полученной из обращения гражданина А.В.И., послужившего поводом к проведению проверки, однако, Ч.А.В., должностным лицом прокуратуры Санкт-Петербурга, были затребованы документы и сведения, не относящиеся к основанию и предмету проверки, а именно: вся документация Организации за период с "дата" по "дата" по разным направлениям внутренней (административно-хозяйственной, кадровой, финансовой) и публично-представительской деятельности.

Кроме того, заявитель указал на отсутствие оснований для проведения проверки в связи с тем, что "дата" Главное управление Министерства юстиций Российской Федерации по Санкт-Петербургу проводило внеплановую проверку деятельности Организации по тем же основаниям за тот же период времени, то есть рассматриваемая прокурорская проверка являлась повторной.

Также заявитель сослался на то, что "дата" обратился в прокуратуру с просьбой конкретизировать предмет, цели, задачи и правовые основания проверки, однако, получил отказ, в то время как согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" лицо, в отношении которого проводится проверка, вправе знакомится с материалами проверки. Кроме того, не было разъяснено право обжалования отказа вышестоящему прокурору и в суд. При обращении заявителя "дата" в прокуратуру с заявлением о предоставлении возможности ознакомится с обращением гражданина, послужившим поводом для проверки, результатами проверки, какое-либо решение должностным лицом прокуратуры Санкт-Петербурга Ч.А.В. в 10-дневный срок принято не было, что, по мнению заявителя, также является нарушением пункта 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Обосновывая незаконность требований заинтересованного лица от "дата" и "дата", заявитель сослался на нарушение Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 21 июня 2013 года N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями", запрещающего истребовать у проверяемых излишние сведения и документы, поскольку они имеются в свободном доступе.

Так, истребованные копии договоров, грантов, пожертвований за период с "дата" по "дата", пресс-анализ бухгалтерской отчётности от "дата", уведомления о продолжении деятельности за "дата", отчётов по форме N ... "дата", по форме N ... и N ... за "дата" год находились в распоряжении Главного управления Министерства юстиций Российской Федерации по Санкт-Петербургу (далее - ГУ МЮ). Истребованными копиями платёжных поручений о перечислении иностранными источниками денежных средств на счета Организации в соответствии с договорами N ... от "дата", N ... от "дата", соглашениями N ... от "дата", N ... от "дата", договором N ... от "дата" и письмом от "дата", Организация не располагала ввиду их нахождения у плательщика.

Также заявитель указал на нарушение предельного срока проведения проверки, составляющего 20 рабочих дней согласно Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в то время как её фактическая продолжительность составила 49 рабочих дней

Определением Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" гражданское дело передано на рассмотрение по подсудности в Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга.

Решением Октябрьского районного суда Санкт - Петербурга от 26 февраля 2015 года отказано в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе заявитель просит отменить указанное решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, выслушав объяснения участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, полагает решение суда оставить без изменения по следующим основаниям.

Так, на основании материалов надзорного производства N ... судом установлено, что письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от "дата" прокурору Санкт-Петербурга направлено поступившее в Генеральную прокуратуру Российской Федерации обращение физического лица о противоправной деятельности "РОПО" для организации проверки.

В своём обращении от "дата", адресованном Генеральной прокуратуре Российской Федерации, А.В.И. сообщил о противоправной деятельности "РОПО", ссылаясь в обоснование доводов, в том числе на наличие в деятельности организации признаков политической деятельности, на использование Организацией денежных средств, поступающих от иностранных источников, со ссылкой на определенные сайты в сети Интернет, а также на ненадлежащую проверку Организации ГУ МЮ.

Проведенной сотрудником прокуратуры Санкт-Петербурга проверкой установлено, что на территории Санкт-Петербурга Организация осуществляет свою деятельность с "дата", местом нахождения постоянно действующего руководящего органа Организации является адрес: "адрес"

Из материалов надзорного производства следует, что в ходе проверки деятельности Организации произведен осмотр ее официального сайта, расположенного по адресу: " ... ", а также иных открытых источников информации в сети Интернет, расположенных по адресам: " ... ", истребована и проанализирована имеющаяся информация из ГУ МЮ, Межрайонной ИФНС N 9 по Санкт-Петербургу, Межрегионального управления Федеральной службы по финансовому мониторингу по СЗФО, получено объяснение гражданина, обратившегося в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с заявлением о противоправной деятельности "РОПО", проведена выездная проверки деятельности Организации по месту регистрации юридического лица.

По результатам проведенной проверки "дата" заместителем прокурора города Ч.А.В. в соответствии с положениями статьи 24 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" в адрес "РОПО" было внесено представление N ... об устранении выявленных нарушений законодательства о некоммерческих организациях, из которого следует, что заявителем по данному делу осуществляется деятельность, выходящая за рамки уставной, в том числе, политическая деятельность при одновременном получении денежных средств от иностранных источников без предварительной регистрации в Реестре некоммерческий организаций, выполняющих функции иностранного агента, в нарушение пункта 7 статьи 32 Федерального закона Российской Федерации "О некоммерческих организациях".

Оценивая данные обстоятельства дела, суд обоснованно приняв во внимания положения статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" пришел к верному выводу, о наличии у прокуратуры Санкт - Петербурга как у надзорного органа, оснований для проведения проверки деятельности заявителя, вследствие обращения физического лица с заявлением о противоправной деятельности Организации.

Так, согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации.

Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и так далее), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.

При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки.

Вместе с тем, действующим федеральным законодательством с момента регистрации обращения гражданина, послужившим основанием для проведения проверки, вплоть до внесения в адрес руководителя организации представления об устранении нарушений законодательства о некоммерческих организациях, уведомление проверяемого объекта о начале проведения проверки не предусмотрено.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что в качестве уведомления Организации о предстоящей проверке, судом правомерно расценен запрос прокуратуры Санкт - Петербурга от "дата" о представлении документов, уведомляющий Организацию о начале проведения проверки ее деятельности.

Так, в рамках проводимой проверки требованием от "дата" Организации предложено представить копии документов об её деятельности в период с 2012 года по настоящее время, необходимых для проведения проверки.

В связи с необходимостью проверки доводов поступившего в прокуратуру заявления об осуществлении Организацией политической деятельности, требованием от "дата" Организации предложено представить копии документов: независимого доклада "О нарушении абсолютного запрета на пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания в российской армии", неправительственного обращения "О ситуации с правами человека в сфере военно-гражданских отношений в 2013 году", копий платёжных поручений о перечислении иностранными источниками денежных средств на счета Организации в соответствии с договорами N ... от "дата", N ... от "дата", соглашениями N ... от "дата", N ... от "дата", договором N ... от "дата" и письмом от "дата".

Оценивая несогласие заявителя с требованием от "дата" и с требованием от "дата", суд установив, что истребованные документы были в добровольном порядке представлены заявителем, кроме того требование о предоставления документов вызвано необходимостью проверки доводов поступившего в прокуратуру заявления об осуществлении Организацией политической деятельности, пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые требования должностного лица прокуроры Санкт - Петербурга не могут быть признаны незаконными.

Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении N2-П от 17 февраля 2015 года, по смыслу взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", обязательные для исполнения требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, о представлении руководителями и иными должностными лицами проверяемой некоммерческой организации необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений должны распространяться - имея в виду достижение цели проводимых в таких случаях проверочных мероприятий - лишь на те документы и материалы, ознакомление с которыми необходимо для подтверждения или опровержения имеющихся у органов прокуратуры и послуживших основанием для проведения проверки сведений, указывающих на наличие в деятельности данной некоммерческой организации признаков нарушений законов.

Вместе с тем, из анализа статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", статей 21 и 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" следует, что в отраслевом законодательстве предусмотрены так называемые стандарты открытости деятельности некоммерческих организаций, определяющие круг информации, которая должна иметься в наличии и подлежит, в том числе на регулярной основе, раскрытию некоммерческими организациями, - учредительные документы, сведения о персональном составе руководящих органов, документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, включая полученные от иностранных источников, бухгалтерская и статистическая отчетность в пределах, установленных специальным законодательством.

С учетом изложенных нормативных положений, а также принимая во внимание, что характер и степень обременений, возлагаемых на проверяемую некоммерческую организацию, должны соотноситься как с целями эффективной реализации задач прокурорского надзора, так и с необходимостью поддержания нормального режима работы самой некоммерческой организации, требование прокурора о представлении ее руководителями и другими должностными лицами относящихся к существу прокурорской проверки конкретных документов и материалов следует считать правомерным, если такие документы и материалы не могут быть получены у других государственных органов или из открытых источников и не передавались ранее в рамках данной прокурорской проверки, что не исключает их представления в добровольном порядке, равно как не исключается запрос о представлении документов, касающихся деятельности проверяемой организации на территории Российской Федерации и составленных на иностранном языке, в переводе на русский язык.

Таким образом, поскольку заявителем документы, находящиеся в открытом доступе, были представлены по требованию должностного лица прокуратуры добровольно, а в остальной части заинтересованным лицом представлены доказательства отсутствия возможности получить истребуемые документы из иных источников, а также что целью проверки является оценка довода, что проверка ГУ МЮ в отношении заявителя была произведена ненадлежаще, то судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии оснований для вывода о неправомерности действий должностного лица по истребованию вышеупомянутых документов у заявителя.

Кроме того, судебная коллегия полагает, необоснованным довод апелляционной жалобы относительно оценки судом обстоятельств нарушения прокуратурой Санкт - Петербурга порядка ознакомления заявителя с материалами проводимой проверки, о соблюдении требований пунктов 2, 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 3-П.

Так, пункт 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.

Согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.

Статья 7 Федерального закона "О персональных данных" предусматривает, что операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В ответ на обращения председателя Организации П.Э.М., поступившие и зарегистрированные в прокуратуре города "дата" и "дата", прокуратурой города подготовлены и направлены ответы о том, что часть материалов проверки в момент ее обращения в прокуратуру города были представлены специалистам для использования в работе. П.Э.М. предлагалось направить представителя Организации для ознакомления с материалами проверки по изготовлению специалистами заключений и их поступления в прокуратуру города.

Таким образом, поскольку сведения о персональных данных лица, обратившегося в органы прокуратуры, по вопросу возможного нарушения Организацией действующего законодательства, содержались в материалах надзорного производства, отказ заинтересованного лица в ознакомлении представителя Организации со всеми материалами проводимой проверки не может являться не законным. А из вышеприведенных ответов прокуратуры Санкт-Петербурга следует, что уполномоченному лицу заявителя не было отказано в ознакомлении с теми материалами проверки, которые могли быть предоставлены.

Также не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы заявителя о нарушении должностным лицом прокуратуры пункта 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части несоблюдения десятидневного срока со дня подачи обращения гражданина по вопросу об ознакомлении с материалами проверки Организации, поскольку указанное не соответствует действительности.

Так, из материалов дела следует, что обращение Организации от "дата" по вопросу ознакомления с материалами проверки зарегистрировано в прокуратуре города "дата". Заявителю ответ на указанное обращение направлен "дата", то есть в установленный десятидневный срок.

В соответствии с пунктом 5.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 N 45 (далее ? Инструкция), если установленный срок разрешения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем разрешения считается следующий за ним рабочий день.

Кроме того, судебная коллегия полагает обоснованным вывод суда об отсутствии оснований полагать, что несоблюдение прокуратурой Санкт-Петербурга сроков проверки, установленных Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294), не подтверждает неправомерного поведения должностного лица прокуратуры, поскольку в соответствии со статьей 1 указанного закона его требования непосредственно не применяются при осуществлении прокурорского надзора.

При оценке указанного довода заявителя судом принято во внимание, что представленные при рассмотрении дела доказательства подтверждают, что имеются основания для вывода о соблюдении должностным лицом прокуратуры разумных сроков проведения проверочных действий в отношении заявителя.

Так, из материалов дела следует, что взаимодействие органов прокуратуры с представителями Организации осуществлялось с "дата" до "дата", то есть 23 рабочих дня.

Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П разъяснено, что увязывание прокурорского надзора с подходами к определению плановости проверочных мероприятий, которые применяются в отношении специальных (ведомственных) форм реализации контрольно-надзорной деятельности, в том числе распространение на него в этой части принципов, предусмотренных Законом N 294, привело бы к формальному ограничению возможностей адекватного и своевременного прокурорского реагирования на ставшие известными факты нарушений некоммерческими организациями законов, что не отвечало бы характеру и предназначению прокурорского надзора.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что ориентирующее значение при решении вопросов, связанных, в том числе с дальнейшим определением сроков представления прокурору документов, необходимых для проведения проверки исполнения законов некоммерческой организацией, должен иметь Закон N 294.

При оценке указанного довода заявителя судом правомерно были приняты во внимание положениями Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Инструкции, которыми установлен 30-дневный срок рассмотрения письменного обращения граждан со дня его регистрации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 5.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от "дата" N ... , срок рассмотрения обращения гражданина А.В.И. продлен "дата" заместителем прокурора города Ч.А.В. до 60 суток, то есть до "дата". После "дата" деятельность Организации проверке не подвергалась, документы не истребовались.

На основании изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что разумные сроки проведения проверки деятельности заявителя прокуратурой Санкт-Петербурга не нарушены.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные выводы и выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно. Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Учитывая изложенное, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 26 февраля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: