Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 31-Г06-2 Субъект РФ не наделен правом регулировать отношения в сфере лицензирования размещения объектов игорного бизнеса и не может принимать законы о запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 24 мая 2006 г. N 31-Г06-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 24 мая 2006 года дело по кассационным жалобам Н.Б.И., ООО "Юта", ООО "Тамаши" на решение Верховного суда Чувашской Республики от 16 декабря 2005 года, которым отказано в удовлетворении их заявлений о признании недействующими статьи 1, некоторых положений подпункта 1, подпункта 2 пункта 1 статьи 2 Закона Чувашской Республики от 10.10.2005 года N 33 "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения Н.Б.И., представителей ООО "Юта" К.Д.А., А.Р.И. и Л.И.О., представителя ООО "Тамаши" М.С.В., поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения против жалоб представителей Госсовета и администрации Президента Чувашской Республики К.Т.Р. и Р.А.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ В.Е.Л., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общества с ограниченной ответственностью "Юта", "Тамаши", предприниматель Н.Б.И., имеющие лицензии Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму на осуществление деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, обратились в суд с заявлениями о признании недействующими статьи 1; подпункта 1 пункта 1 статьи 2 в части запрещения размещения объектов игорного бизнеса в домах жилищного фонда, зданиях действующих физкультурно-спортивных учреждений, библиотеках, кинотеатрах, музеях и выставочных галереях, театрах, концертных организациях и дворцах (домах) культуры, магазинах, организациях общественного питания, производственных помещениях, а также на расстоянии ближе 500 метров от указанных учреждений; подпункта 2 пункта 1 статьи 2 Закона Чувашской Республики N 33 от 10 октября 2005 года "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике".

В обоснование своих требований указали, что установление статьей 1 оспариваемого закона обязанности организаций и индивидуальных предпринимателей согласовывать размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых расположены соответствующие объекты игорного бизнеса, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики противоречит федеральному законодательству, регулирующему деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере игорного бизнеса, а именно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 года N 128-ФЗ, главе 29 части второй Налогового кодекса РФ, Положению о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2002 года, которые такой обязанности для организаторов игорных заведений не предусматривают.

Статья 2 Закона республики устанавливает требования к размещению объектов игорного бизнеса. В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 указанной статьи объекты игорного бизнеса запрещено размещать в домах жилищного фонда, зданиях действующих физкультурно-спортивных учреждений, библиотеках, кинотеатрах, музеях и выставочных галереях, театрах, концертных организациях и дворцах (домах) культуры, магазинах, организациях общественного питания, производственных помещениях, a также ближе 500 метров от указанных учреждений. В подпункте 2 пункта 1 статьи 2 Закона республики, объекты игорного бизнеса запрещается размещать в зданиях и помещениях, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики. Однако Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений таких ограничений в размещении объектов игорного бизнеса не содержит.

Полагали, что основным принципом осуществления лицензирования, в силу статьи 3 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", является обеспечение единого экономического пространства на территории Российской Федерации, который, по их мнению нарушен оспариваемым законом. В соответствии со ст. 5 этого же Закона требования к лицензионным видам деятельности, каковой является организация и содержание игорных заведений, могут устанавливаться только федеральным законодательством.

Ссылались на то, что в соответствии со статьей 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ущемление интересов хозяйствующих субъектов, указывая на то, что оспариваемые нормы Закона республики ограничивают их права, создавая необоснованные ограничения в сфере игорного бизнеса.

Решением суда от 16 декабря 2005 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах заявители просят об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим частичной отмене.

Как следует из материалов дела, оспариваемыми заявителями положениями подпунктов 1 и 2 статьи 2 закона установлены требования к размещению объектов игорного бизнеса, в соответствии с которыми объекты игорного бизнеса запрещается размещать в домах жилищного фонда, зданиях действующих физкультурно-спортивных учреждений, библиотеках, кинотеатрах, музеях и выставочных галереях, театрах, концертных организациях и дворцах (домах) культуры, магазинах, организациях общественного питания, производственных помещениях, а также на расстоянии ближе 500 метров от указанных учреждений, в зданиях и помещениях, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики.

Отказывая заявителям в признании приведенных выше норм республиканского закона недействующими, суд исходил из того, что защита прав и свобод человека и гражданина относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что на федеральном уровне нет специального закона, который устанавливал бы общие правила организации и размещения игорных заведений.

Следовательно, по убеждению суда, субъекты Российской Федерации в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Между тем, данный вывод суда нельзя признать правильным.

Суд не учел, что отсутствие специального федерального закона, регулирующего деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, не означает, что вопросы размещения объектов игорных заведений федеральным законодательством не разрешены.

Так, в соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 года N 128-ФЗ обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности являются основными принципами осуществления лицензирования.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино), деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в силу пункта 2 статьи 17 названного выше Федерального закона устанавливается Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2002 г. N 525 утверждено Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, подпунктом б) пункта 4 которого запрещено размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность. Иных запретов на размещение тотализаторов и игорных заведений данное Положение не содержит.

Таким образом, вопрос размещения объектов игорного бизнеса федеральным законодательством разрешен, и у суда не было оснований считать, что субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере лицензирования данного вида деятельности, мог принять закон о запрете осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством.

Довод суда о том, что оспариваемые нормы Закона Чувашской Республики "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике" вопросы лицензирования деятельности по организации игорного бизнеса не регулируют, а регулируют правоотношения по размещению объектов игорного бизнеса, является ошибочным. Суд не учел, что в соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений урегулированные его подпунктом б) вопросы размещения объектов игорного бизнеса являются ничем иным как лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.

При таких обстоятельствах решение суда в части отказа в признании недействующими оспариваемых заявителями положений подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 2 Закона Чувашской Республики "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике" является незаконным и подлежит отмене.

В соответствии со статьей 1 этого же Закона организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на основании полученной в установленном порядке лицензии предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса, согласовывают размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых расположены соответствующие объекты игорного бизнеса, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.

Соглашаясь с правильным по существу решением суда об отказе в признании данной нормы недействующей, Судебная коллегия исходит из того, что такое согласование, осуществление которого предписано в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться как противоречие федеральному закону.

При этом Судебная коллегия считает, что разрешение на осуществление игровой деятельности в местах, не запрещенных Положением о лицензировании, не носит безусловного характера.

Судебная коллегия допускает при согласовании мест размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления обнаружение таких обстоятельств, которые могут исключать осуществление данного вида деятельности и в тех местах, где ее осуществление не запрещено. Таковыми могут быть, например, обстоятельства, создающие угрозу жизни, здоровью и нравственности граждан, их и организаций имуществу, а также другие обстоятельства, нарушающие права и свободы граждан и организаций.

В таких случаях лицо, которому созданы препятствия в осуществлении лицензионной деятельности, вправе разрешить спор в установленном законом порядке.

При таких обстоятельствах нет оснований считать, что согласование размещения объектов игорного бизнеса в местах, не запрещенных Положением о лицензировании, относится к вопросу лицензирования данного вида деятельности, а потому противоречит федеральному законодательству, регулирующему этот вид правоотношений.

Доводы кассационной жалобы о незаконности оспоренных положений статьи 1 республиканского закона основаны на неверном толковании норм материального права и не могут служить поводом к отмене в этой части решения суда.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Верховного суда Чувашской Республики от 16 декабря 2005 года об отказе в признании недействующей статьи 1 Закона Чувашской Республики от 10.10.2005 года N 33 "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике" оставить без изменения, а кассационные жалобы Н.Б.И., ООО "Юта", ООО "Тамаши" - без удовлетворения.

В остальной части это же решение отменить и принять новое решение, которым заявления Н.Б.И., ООО "Юта", ООО "Тамаши" о признании недействующими некоторых положений подпункта 1, подпункта 2 пункта 1 статьи 2 Закона Чувашской Республики от 10.10.2005 года N 33 "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике" удовлетворить.

Признать подпункт 1 в части слов "в домах жилищного фонда, зданиях действующих физкультурно-спортивных учреждений, библиотеках, кинотеатрах, музеях и выставочных галереях, театрах, концертных организациях и дворцах (домах) культуры, магазинах, организациях общественного питания, производственных помещениях, а также на расстоянии ближе 500 метров от указанных учреждений", подпункт 2 пункта 1 статьи 2 Закона Чувашской Республики от 10.10.2005 года N 33 "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике" недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.