Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 мая 2006 г. N 33-Г06-8 Суд правомерно признал постановление Губернатора субъекта РФ, устанавливающее меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства, недействующим, поскольку Губернатору субъекта РФ не предоставлено право установления видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 мая 2006 г. N 33-Г06-8

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 17 мая 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 24 января 2006 г., которым удовлетворено заявление Заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим постановления Губернатора Ленинградской области от 15 июля 2005 г. N 143-пг "Об утверждении Положения о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х., прокурора Генеральной прокуратуры РФ В., полагавшую решение суда законным, Судебная коллегия установила:

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим с 15 июля 2005 г. постановления Губернатора Ленинградской области от 15.07.2005 г. N 143-пг "Об утверждении Положения о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ".

По мнению прокурора названное постановление принято Губернатором Ленинградской области с превышением полномочий и противоречит федеральному законодательству.

Решением Ленинградского областного суда от 24 января 2006 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 15 июля 2005 г. Губернатором Ленинградской области принято Постановление N 143-пг "Об утверждении Положения о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ".

Указанное постановление опубликовано в Вестнике правительства Ленинградской области N 35 от 03.08.2005 г.

Пунктом 1 Постановления Губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.2005 г. утверждено Положение о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

В пункте 2 Постановления указано, что оно вступает в силу с момента его подписания.

Положение о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ содержит 3 раздела (общие положения; меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства; порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющих финансовый контроль) и 9 приложений.

В п. 1.1 Положения отмечено, что настоящее Положение разработано на основании Бюджетного кодекса РФ, областного закона от 26.09.2002 г. N З6-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской области", Положения о Комитете финансов Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 27.12.2004 г. N 319, Приказа Министерства финансов РФ от 26.04.2001 г. N 35н "Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ" и устанавливает единый порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

В п. 2.1 Положения перечислены меры принуждения, применяемые Комитетом финансов Ленинградской области к нарушителям бюджетного законодательства при нарушении бюджетного законодательства РФ при использовании средств областного бюджета. В том числе, следующие:

б) списание в бесспорном порядке суммы средств областного бюджета, подлежащих возврату в областной бюджет, срок возврата которых истек;

в) списание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование средствами областного бюджета, предоставленными на возвратной и возмездной основе, срок уплаты которых истек;

г) взыскание в бесспорном порядке пеней за несвоевременный возврат средств областного бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов (платы) за пользование средствами областного бюджета, предоставленными на возвратной основе. Пени начисляются в раз мере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке, предусмотренном пунктом 2.2 настоящего Положения;

д) взыскание в бесспорном порядке пеней с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление и перечисление средств областного бюджета и средств областного бюджета, под лежащих зачислению на счета получателей средств областного бюджета. Пени начисляются в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке, предусмотрен ном пунктом 2.2 настоящего Положения.

В п. 2.2 Положения приведен расчет пеней указанных в подпунктах "г" и "д" пункта 2.1 данного Положения.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся, в том числе, отношения возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 настоящего Кодекса.

В соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса РФ федеральные органы государственной власти в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами в том числе, устанавливают основания, виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

На основании части 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

В ст. 8 БК РФ отражено, что органы государственной власти субъектов РФ осуществляют, в том числе, следующие бюджетные полномочия: в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, устанавливают ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

В статье 281 Бюджетного кодекса РФ разъяснено, что относится к нарушению бюджетного законодательства и влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Согласно ст. 282 Бюджетного кодекса РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим кодексом и федеральными законами.

В ст. 283 Бюджетного кодекса РФ перечислены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Согласно названной норме основания применения мер принуждения устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

В соответствии с ч. 2 ст. 284-1 Бюджетного кодекса РФ руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном настоящим кодексом, в том числе, имеют право: списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки; взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Приказом Министерства финансов РФ N 35н от 26.04.2001 г. в целях установления единого порядка применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ была утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Согласно п. 2 Приказа Минфина РФ N 35н от 26.04.2001 г. органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ рекомендовано использовать положения настоящей Инструкции в части применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

В п. 3 Раздела II Инструкции перечислены меры принуждения, применяемые органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства при нарушении бюджетного законодательства при использовании средств федерального бюджета.

В п. 4 Раздела III Инструкции приведена формула расчета пени указанной в п\п "г" и "д" пункта 3 настоящей Инструкции.

Полномочия Губернатора Ленинградской области перечислены в ст. 20 Устава Ленинградской области. В частности, согласно п. 14 ст. 20 Устава Ленинградской области (областной закон 6-оз от 27.10.1994 г. в действующей редакции) Губернатор представляет на утверждение Законодательного собрания Ленинградской области проект областного бюджета Ленинградской области и отчет о его исполнении.

В соответствии со ст. 6 областного закона З6-оз от 26.09.2002 г. "О бюджетном процессе в Ленинградской области" Губернатор Ленинградской области является участником бюджетного процесса, обладающий бюджетными полномочиями в Ленинградской области.

Частью 1 ст. 8 областного закона З6-оз от 26.09.2002 г. предусмотрено, что в области регулирования бюджетных правоотношений к компетенции Губернатора Ленинградской области относятся: внесение на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области проекта областного закона об областном бюджете вместе с необходимыми документами и материалами; внесение на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области проектов областных законов о внесении изменений и дополнений в областной бюджет; внесение на рассмотрение Законодательного собрания Ленинградской области проекта областного закона об исполнении областного бюджета за прошедший финансовый год.

В соответствии с п. 1.1 Положения о Комитете финансов Ленинградской области (утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 27.12.2004 г. N 319) Комитет финансов Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области и обладает статусом финансового органа и органа государственного финансового контроля Ленинградской области - субъекта РФ, обеспечивающего формирование и реализацию единой бюджетно-финансовой политики Ленинградской области, составление проекта областного бюджета Ленинградской области и организацию казначейского исполнения областного бюджета Ленинградской области, исполнительно-распорядительные функции по управлению финансами Ленинградской области и координацию деятельности в сфере бюджетных правоотношений иных органов исполнительной власти Ленинградской области. Комитет входит в единую систему исполнительной власти РФ по предметам совместного ведения РФ и Ленинградской области.

Из содержания Постановления Губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.2005 г. "Об утверждении Положения о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ" следует, что данным Положением установлен перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ и определен порядок применения таких мер (то есть установлены виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства).

Суд правильно исходил из того, что в соответствии с ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 4 ст. 3, абз. 23 ст. 7, абз. 14 ст. 8, ст. 282, 283, 284-1 Бюджетного кодекса РФ Губернатору субъекта РФ не предоставлено право установления видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Указанным бюджетным полномочием обладают только федеральные органы государственной власти на основании ст. 7 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно абз. 14 ст. 8 Бюджетного кодекса РФ субъекты РФ вправе устанавливать ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Ни ст. 20 Устава Ленинградской области, ни ст.ст. 6, 8 областного закона N 36-оз от 26.09.2002 г. Губернатору Ленинградской области полномочия, определенные абз. 14 ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, не предоставлены.

Довод прокурора о том, что подпункты "б", "в", "г", "д" п. 2.1, расчет пеней, указанных в подпунктах "г" и "д" п. 2.1 Положения о порядке применения комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ (утв. Постановлением Губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.05 г.) устанавливают меры принуждения, не предусмотренные ст. 282 и федеральными законами, как правильно указал суд, не может быть признан обоснованным.

Меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ перечислены в ст. 284 Бюджетного кодекса РФ, а меры принуждения к нарушителям закона о бюджете субъекта РФ или к нарушителю другого нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующего бюджетные правоотношения, указаны в ст. 284-1 Бюджетного кодекса РФ.

В оспариваемом нормативном правовом акте не имеется мер принуждения, не перечисленных в ст.ст. 282, 284, 284-1 Бюджетного кодекса РФ, то есть не предусмотренных федеральным законодательством.

Формула расчета пеней указанная в п. 2.2 названного Положения соответствует формуле расчета пеней, приведенной в Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ (утв. Приказом Минфина РФ N 35н от 26.04.2001 г.).

То обстоятельство, что меры принуждения предусмотренные оспариваемым Положением соответствуют мерам принуждения, предусмотренным федеральным законодательством, как правильно указал суд, не дает оснований для вывода о законности Положения, принятого с нарушением порядка его принятия за пределами полномочий Губернатора Ленинградской области.

Довод о том, что оспариваемое Постановление Губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.2005 г. не является нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения, как обоснованно указал суд, не соответствует ст. 1 Бюджетного кодекса РФ.

Суд правильно исходил из того, что установление ответственности, возникающей вследствие нарушений при исполнении соответствующего бюджета безусловно относится к бюджетным правоотношениям, подлежащим правовому регулированию в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

С учетом изложенного правильно признан неправомерным и довод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт является внутренним актом, регулирующим только порядок действий Комитета финансов Ленинградской области и процедуру применения мер принуждения.

Ссылка на Инструкцию, утвержденную приказом Минфина РФ N 35н от 26.04.2001 г., обоснованно признана несостоятельной, так как полномочия субъекта РФ в сфере бюджетных правоотношений определены именно Бюджетным кодексом РФ (ст. 8).

Довод о том, что субъект РФ самостоятельно организует исполнение бюджета субъекта РФ и осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта РФ как основание для отказа в удовлетворении требований прокурора, обоснованно признан неправомерным по изложенным выше основаниям.

Поскольку пункт 1 Постановления Губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.2005 г. и Положение о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ находятся в неразрывной связи со смыслом и содержанием остальной части Постановления, суд правильно признал недействующим Постановление губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.2005 г. в полном объеме.

Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия определила:

решение Ленинградского областного суда от 24 января 2006 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.