Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 4-Г06-14 О признании недействующим Закона Московской области от 12 января 2005 г. N 3/2005-ОЗ "О статусе и границе городского округа Домодедово"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 4-Г06-14

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационным жалобам Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Администрации городского округа Домодедово Московской области, Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области на решение Московского областного суда от 14 февраля 2006 года, которым удовлетворены заявления прокурора Московской области и З. о признании недействующим со дня принятия Закона Московской области N 3/2005-ОЗ от 12 января 2005 года "О статусе и границе городского округа Домодедово" с изменениями, внесенными Законами Московской области N 140/2005-ОЗ от 7 июня 2005 года и N 205/2005-03 от 15 сентября 2005 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации М., объяснения представителей Московской областной Думы К., Губернатора Московской области Г., Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области Т., Администрации городского округа Домодедово С., Министерства по делам территориальных образований Московской области С., поддержавших доводы кассационных жалоб, адвоката З., представляющего интересы З., прокуроров Московской области К. и П., возражавших против доводов кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Московской области и З., проживающий в г. Домодедово, обратились в Московский городской суд с заявлениями о признании недействующим со дня принятия Закона Московской области "О статусе и границе городского округа Домодедово" от 12 января 2005 года N 3/2005-ОЗ (с последующими изменениями и дополнениями), официально опубликованного в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" 25 января 2005 года. Определением суда данные заявления были объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

В подтверждение требования прокурор Московской области указал, что названный закон области противоречит положениям части 1 статьи 2 и части 2 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, не предусматривающим наделение статусом городского округа муниципальное образование, являющееся районом, если в состав района помимо города входит еще целый ряд сельских населенных пунктов. В нарушение действующего законодательства муниципальное образование "Домодедовский район" наделено статусом городского округа, в состав которого вошли помимо города Домодедово девять сельских округов, включающих около 150 населенных пунктов.

По мнению прокурора, городской округ Домодедово мог быть создан путем наделения г. Домодедово этим статусом, а не целого муниципального образования "Домодедовский район". Поскольку фактически имело место преобразование района в городской округ, то в силу части 1 статьи 13 названного Федерального закона изменение статуса могло произойти только с согласия населения, выявленного путем голосования.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 11 этого же Федерального закона в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Между тем, генеральным планом г. Домодедово включение сельских населенных пунктов, расположенных в границах Домодедовского района, в состав г. Домодедово не предусматривалось, поэтому прокурор полагал, что муниципальное образование Домодедовский район не могло быть наделено статусом городского округа.

З. в обоснование заявленного требования указал, что оспариваемый закон области противоречит требованиям Федерального закона N 131-ФЗ, нарушает его право и населения Домодедовского района на организацию местного самоуправления в форме установленной названным законом - двухуровневой системы муниципального образования. В результате вступления в силу оспариваемого закона области, по мнению З., нарушены права жителей на самоопределение в городское или сельское поселение, проведение нормотворческой работы. Кроме того, нарушаются права сельского населения на получение льгот и надбавок.

Представители Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Администрации и Совета депутатов городского округа Домодедово с заявленными требованиями не согласились, полагая, что оспариваемый закон области не противоречит федеральному законодательству, не нарушает законных интересов граждан.

Судом принято приведенное выше решение, об отмене которого и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявлений, просят в кассационных жалобах Московская областная Дума, Губернатор Московской области, Администрация и Совет депутатов городского округа Домодедово. Полагают, что суд неправильно применил нормы материального права и определил обстоятельства, имеющие значение для дела. Суд не учел, что федеральное законодательство не приводит исчерпывающих признаков для наделения тем или иным статусом конкретных муниципальных образований. Для городского округа имеется только одна жесткая норма - территория городского округа не входит в состав территории муниципального района (пункт 14 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ). Кроме того, принимая решение, суд вошел в обсуждение целесообразности наделения муниципального образования Домодедовский район статусом муниципального района, а не городского округа, превысив свои полномочия, нарушив конституционный принцип разделения властей, вторгся в компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Право выбора и установления соответствующего статуса муниципального образования является компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, возражения на кассационную жалобу, не находит оснований к отмене решения суда.

Поскольку в силу части 2 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, суд, обоснованно удовлетворил требования прокурора Московской области и З. по основаниям не указанным в их заявлениях.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению, так как суду не было представлено данных свидетельствующих о правомерности наделения муниципального образования "Домодедовский район Московской области" статусом городского округа.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые им по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В силу подпункта "б" пункта 1, подпункта "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями, действующими на время подписания Губернатором Московской области оспариваемого закона области - 25 января 2005 года) в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В статье 2 этого же Федерального закона даны основные термины и понятия, используемые для целей настоящего Федерального закона: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ -городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также может осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли для развития поселения. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 11 этого же Федерального закона в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и ной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В соответствии с частью 2 указанной статьи наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления им  отдельных  государственных  полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 85 Федерального закона N 131-Ф3 предусмотрено, что в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также, если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются: на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка); в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка) Законом Московской области "О статусе и границе городского округа Домодедово" от 12 января 2005 года N 3/2005-ОЗ муниципальное образование "Домодедовский район Московской области" наделен статусом городского округа и утверждены границы этого округа. В состав городского округа вошли город Домодедово, а также 9 сельских округов, состоящих из 148 населенных пунктов. Утверждена граница городского округа Домодедово в виде картографического описания, являющегося неотъемлемой частью настоящего закона.

Между тем, доказательств, свидетельствующих о правомерности наделения статусом городского округа всего муниципального образования "Домодедовский район Московской области", и включения в состав территории городского поселения 148 сельских населенных пунктов, по основаниям, предусмотренным положениями Федерального закона N 131-ФЗ, суду не было представлено.

Судом установлено, что срок действия генерального плана г. Домодедово окончился в 2002 году и он утратил силу. В соответствии с постановлениями Губернатора Московской области от 19 июля 2004 года N 138-ПГ и от 13 сентября 2004 года N 199-ПГ территория г. Домодедово увеличилась за счет присоединения поселков городского типа  Востряково, Белые Столбы и Барыбино к г. Домодедово.

Данных свидетельствующих о том, что включение в состав территории городского округа Домодедово территорий сельских населенных пунктов необходимо для городской застройки, развития городского хозяйства и социальной, транспортной и иной городской инфраструктуры суду не было представлено. Отсутствуют в материалах дела и данные подтверждающие, что в силу сложившихся исторических традиций, генерального плана  развития, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципальное образование "Домодедовский район" может быть только исключительно городским округом.

При таком положении суд обоснованно удовлетворил требование заявителей о признании недействующим оспариваемого закона области как противоречащего положениям Федерального закона N 131-ФЗ.

Представленные суду в подтверждение законности оспариваемого закона области пояснительная записка главы Домодедовского района, в которой обосновывается целесообразность наделения муниципального образования "Домодедовский район" статусом городского округа, предварительный вариант генерального плана, схема планировочной организации городского округа Домодедово не могли быть положены в основу решения суда, поскольку носят предположительный характер.

Разрешая данное дело, суд в решении высказал суждения, касающиеся возможного территориального устройства местного самоуправления на территории муниципального образования Домодедовского района Московской области. Между тем право выбора и установления соответствующего статуса муниципального образования, решение вопросов о наделении существующих на день вступления в силу переходных положений закона муниципальных образований статусом городского либо сельского поселения, городского либо сельского поселения, округа, муниципального района, об определении границ муниципальных образований в силу положений статей 11, 85 названного Федерального закона отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Суд не вправе был входить в обсуждение этих вопросов, высказывать мнение по какому из вариантов, допустимых федеральным законодательством, должна быть произведена организация территориального устройства местного самоуправления муниципального образования "Домодедовский район Московской области".

Нельзя согласиться с выводом суда о том, что Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает формирование двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления на территории Российской Федерации, поскольку такого требования Федеральный закон не содержит. Так этим Федеральным законом предусматривается возможность наделения муниципального образования статусом городского округа, то есть допускается одноуровневое местное самоуправление.

Доводы кассационных жалоб о том, что итоги референдума жителей Домодедовского района от 1996 года о согласии сохранения на территории Домодедовского района единственных органов местного самоуправления - районной Думы и Администрации района свидетельствуют о законности оспариваемого закона области неосновательны. Поскольку, как правильно указал суд в решении, итоги этого референдума не имеют правового значения для решения вопроса о статусе муниципального образования, определяемого с учетом положений Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года.

Другие доводы кассационных жалоб не опровергают вывод суда об отсутствии данных, свидетельствующих о правомерности наделения муниципального образования "Домодедовский район Московской области" статусом городского округа с учетом критериев установленных Федеральным законом N 131-ФЗ, поэтому не могут служить поводом к отмене решения суда.

Учитывая изложенное оснований для отмены решения суда первой инстанции не усматривается.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 14 февраля 2006 года оставить без изменения, кассационные жалобы Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Администрации и Совета депутатов городского округа Домодедово оставить без удовлетворения.