Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 4-Г06-12 Закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному законодательству, поскольку отсутствуют доказательства того, что включение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов необходимо для городской застройки, развития городского хозяйства, социальной, транспортной и иной городской инфраструктуры

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 24 мая 2006 г. N 4-Г06-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 24 мая 2006 г. гражданское дело по кассационным жалобам Б.А.В., С.С.В., Т.А.Н., А.Д.А., М.А.В., М.С.С., Н.А.Н., П.Д.Е., М.Р.В., Ф.Е.В. и кассационному представлению участвовавшего в деле прокурора К.В.А., на решение Московского областного суда от 8 февраля 2006 г., которым Т.А.Н., Б.А.В. и др. отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими постановлений Губернатора Московской области N 128-ПГ от 10 июня 2003 г. "Об объединении некоторых поселений Балашихинского района с городом Балашихой Московской области", N 180-ПГ от 27 августа 2004 г. "Об объединении некоторых населенных пунктов Балашихинского района Московской области и города Балашихи Московской области" и Закона Московской области "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., объяснения Т.А.Н., Б.А.В., С.С.В., Ф.Е.В., А.Р.И., К.Л.И., К.Т.А., А.Д.А. и ее представителя У.Г.К., представителя С.С.В. - адвоката К.Т.В., Р.Н.Ф., представителей Губернатора Московской области Г.Ю.А., Московской областной Думы В.А.В., администрации Балашхинского района Г.Р.А., К.Е.С., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., полагавшую решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Т.А.Н., Б.А.В., Н.А.Н., П.Д.Е., М.Р.В., А.Д.А., С.А.В., С.С.В., А.Р.И., Б.С.В., А.Н.С, Б.В.Н., В.А.П., Г.Н.И., Д.А.M., К.Л.М., К.Б.И., К.Л.В., К.Т.А., М.А.И., Н.Ю.Н., Н.В.Ю., П.К.В., Р.Н.Ф., С.В.Ф., С.А.Е., Ш.А.Е., Я.Г.Р., К.Л.И., К.Г.И., Д.Т.А., Д.Н.А., Д.Л.А., А.Л.А., Б.О.А., Л.Н.И., Т.С.В., Я.Т.С., П.О.В., Д.Е.Ф., Д.И.С., Г.М.А., А.В.М., К.О.А., П.Л.В., Б.Н.Н., Б.Т.Н., С.А.Е., К.В.М., М.С.С., М.А.В., Ф.Е.В., Ф.М.В. обратились в суд с заявлением о признании недействующими постановлений Губернатора Московской области N 128-ПГ от 10.06.2003 г., N 180-ПГ от 27.08.2004 г. и Закона Московской области "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 г.

Постановлением Губернатора Московской области от 10 июня 2003 г. N 128-ПГ "Об объединении некоторых поселений Балашихинского района с городом Балашихой Московской области" дачный поселок Николо-Архангельский, дачный поселок Салтыковка, село Никольское Архангельское Николо-Архангельского сельского округа, поселок Горбово Пехра-Покровского сельского округа, село Никольско-Трубецкое Пехра-Покровского сельского округа, село Пехра-Покровское Пехра-Покровского сельского округа, деревня Лукино Пехра-Покровского сельского округа, деревня Безменково Новского сельского округа, деревня Новая Новского сельского округа, т.е. девять населенных пунктов объединены с городом Балашиха. Вышеуказанные территориальные единицы исключены из учетных данных административно-территориальных единиц Московской области.

Постановлением Губернатора Московской области от 27 августа 2004 г. N 180-ПГ "Об объединении некоторых населенных пунктов Балашихинского района Московской области и города Балашихи Московской области" поселок им. 1 Мая, село Шитниково и деревня Абрамцево Пехра-Покровского сельского округа Балашихинского района Московской области объединены с городом Балашихой Московской области в единый населенный пункт - г. Балашиха Московской области.

В Законе Московской области N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 г. "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" перечислены населенные пункты Балашихинского района Московской области, находящиеся в границе муниципального образования городской округ - Балашиха. Это: город Балашиха, село Новый Милет Черновского сельского округа и 11 деревень Черновского сельского округа.

Т.А.Н. просил суд признать незаконными данные правовые акты, ссылаясь на то, что в соответствии с п.п. 3, 5 ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (далее Закон N 131-ФЗ) в состав городского поселения не может входить город Балашиха, так как этот город не имел администрации и мэра. Кроме того, указал, что в состав городского поселения могут входить территории исторически сложившиеся в один город и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры. На день принятия обжалуемого Закона Московской области N 197/2004-03 генеральный план развития города Балашиха, с развитием на всех включенных в городской округ территориях единой инфраструктуры, отсутствовал. Сельские населенные пункты, находившиеся ранее в составе Балашихинского района, на протяжении всей истории своего существования были во многом самостоятельными, имели местные органы самоуправления. А поэтому включение их в состав города Балашиха и затем этой городской территории вместе с другими населенными пунктами Черновского сельского округа в состав городского поселения не соответствует положениям Закона N 131-ФЗ. Сельские населенные пункты территориально расположены на значительном расстоянии от города Балашихи, имеются транспортные проблемы, кроме того, отсутствует единая инженерная инфраструктура.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункты 3 и 5 части 1 статьи 11 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

Он считает, что при принятии обжалуемого Закона Московской области N 197/2004-03 нарушены положения ст. 13 Закона 131-ФЗ: не был проведен референдум, что является обязательной процедурой при объединении сельских населенных пунктов с городом Балашихой.

По этим же основаниям Т.А.Н. просил признать незаконными постановления Губернатора N 128-ПГ от 10 июня 2003 г. и N 180-ПГ от 27 августа 2004 г. По его мнению, все населенные пункты, указанные в данных постановлениях Губернатора, имели местное самоуправление, которое фактически было упразднено. Никакой общей инфраструктуры, транспортной связи, инженерных сетей между указанными в постановлениях Губернатора населенными пунктами и г. Балашихой не существует. Постановления Губернатора изданы без учета мнения населения, без проведения референдума, что противоречит требованиям ст.ст. 12, 13 Закона N 131-ФЗ. Результаты публичных слушаний по проекту Генерального плана развития "городского округа - Балашиха" как полагает Т.А.Н. свидетельствуют, что большинство жителей населенных пунктов, объединенных в результате принятия обжалуемых нормативных актов в город Балашиху и в городской округ - Балашиха, возражали против преобразований их территорий.

Доводы Т.А.Н. в судебном заседании подержали: Р.Н.Ф., от себя лично и в интересах других 19 заявителей, Б.А.В., П.О.В. от себя лично и в интересах других 9 заявителей, С.С.В. от себя лично и в интересах С.А.В. и Ф.Е.В.

Остальные, обратившиеся в Московский областной суд: А.Л.А. от себя лично и в интересах 9 заявителей, А.Д.А., К.В.М. М.Р.В., М.С.С., М.А.В., Н.А.Н., П.Д.Е., Ф.М.В., просили рассмотреть заявление в их отсутствие.

Представители Московской областной Думы, Губернатора Московской области, Администрации Балашихинского района с заявленными требованиями не согласились, полагая, что оспариваемые правовые акты не противоречат федеральному законодательству и не нарушают законных интересов граждан.

Решением Московского областного суда от 8 февраля 2006 г. в удовлетворении заявлений отказано.

В кассационных жалобах Т.А.Н., Б.А.В., С.С.В., А.Д.А., М.А.В., М.С.С., Н.А.Н., П.Д.Е., М.Р.В., Ф.Е.В. ставится вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

В кассационном представлении участвовавшего в деле прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявления Т.А.Н. и др. о признании недействующим Закона Московской области N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 г. и вынесении нового решения об удовлетворении заявления в этой части.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и кассационного представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ находит решение суда подлежащим отмене в части.

Отказывая заявителям в удовлетворении требований о признании недействующими постановлений Губернатора Московской области N 128-ПГ от 10 июня 2003 г. "Об объединении некоторых поселений Балашихинского района с городом Балашихой Московской области" и N 180-ПГ от 27 августа 2004 г. "Об объединении некоторых населенных пунктов Балашихинского района Московской области и города Балашихи Московской области" суд пришел к правильному выводу о том, что они приняты Губернатором области по вопросу административно-территориального устройства в пределах своей компетенции и с соблюдением установленного действующим законодательством порядка.

При этом суд обоснованно исходил из того, что вопрос определения территориальных границ города районного подчинения - Балашихи находится в ведении субъекта Российской Федерации и, в частности, относится к компетенции Губернатора Московской области.

Указанный вывод суда согласуется с требованиями статей 66, 67, 71-73, 76 Конституции РФ, подп. "л" п. 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), Устава Московской области (статьи 38, 39, 42, 50), Закона Московской области от 17 января 2001 г. N 12/2001-03 "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (с последующими изменениями и дополнениями); его статей 3, 4, 6, 8, а также Приложения к данному Закону "Порядок решения вопросов административно-территориального устройства Московской области".

Как видно из материалов дела и установлено судом все документы, предусмотренные указанным Порядком для определения территориальных границ города районного подчинения - Балашихи, были представлены Губернатору Московской области.

В соответствии с Уставом Балашихинского района Московской области, принятым решением Совета депутатов этого района 25 мая 1997 г. N 13/45, город Балашиха и присоединенные к нему населенные пункты не являлись отдельными муниципальными образованиями. Органом местного самоуправления, избираемым населением всех перечисленных выше присоединяемых населенных пунктов и г. Балашихи являлся Совет депутатов Балашихинского района, то есть заявители по настоящему делу осуществляли местное самоуправление в одном муниципальном образовании - Балашихинский район.

Как правильно указал суд в решении, при принятии оспариваемых постановлений Губернатором области, согласия населения и проведения референдума не требовалось.

Что касается учета мнения населения, то суд обоснованно исходил из того, что решение представительного органа власти является надлежащей формой учета мнения населения.

Соответствует требованиям закона и вывод суда о том, что при принятии Губернатором области оспариваемых постановлений не были нарушены права заявителей на осуществление местного самоуправления непосредственно или через выборные органы муниципального образования, поскольку как до объединения, так и после объединения территориальных единиц местное самоуправление осуществлялось в рамках одного муниципального образования - Балашихинский район.

Суд также правильно исходил из того, что положения п.п. 5 п. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ о составе территории городского поселения распространяются на территории имеющие статус муниципальных образований и не применимы к правоотношениям, возникающим при преобразовании административно-территориальных единиц.

Доводы кассационных жалоб о превышении Губернатором области своей компетенции при принятии оспариваемых постановлений и нарушении порядка при их принятии проверялись судом и по изложенным в решении основаниям правильно признаны несостоятельными.

Вместе с тем Судебная коллегия приходит к выводу о незаконности решения суда в части отказа заявителям в удовлетворении требования о признании недействующим Закона Московской области N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 г. "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха".

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые им по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1, подпунктом "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями, действующими на время опубликования оспариваемого закона области - 22 января 2005 г.) в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В статье 2 этого же Федерального закона даны основные термины и понятия, используемые для целей настоящего Федерального закона: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также может осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли для развития поселения. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 11 этого же Федерального закона в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В соответствии с частью 2 указанной статьи наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления им отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также, если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются: на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка); в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).

Законом Московской области "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" от 29 декабря 2004 г. N 197/2004-03 муниципальное образование "Балашихинский район Московской области" наделено статусом городского округа и утверждены границы этого округа. В состав городского округа вошли город Балашиха, село Новый Милет, а также 11 деревень Черновского сельского округа. Утверждена граница городского округа Балашиха в виде картографического описания, являющегося неотъемлемой частью этого закона.

Между тем, доказательств, свидетельствующих о правомерности наделения статусом городского округа всего муниципального образования "Балашихинский район Московской области", и включения в состав территории городского поселения перечисленных в законе сельских населенных пунктов, по основаниям, предусмотренным положениями Федерального закона N 131-ФЗ, суду не было представлено.

Из материалов дела следует, что на момент принятия и опубликования оспариваемого Закона Московской области генеральный план г. Балашиха не был разработан и утвержден в установленном порядке. В соответствии с постановлениями Губернатора Московской области от 10 июня 2003 г. N 128-ПГ и от 28 августа 2004 г. N 180-ПГ территория г. Балашиха увеличилась за счет присоединения перечисленных в данных постановлениях поселений (населенных пунктов).

Данных, свидетельствующих о том, что при принятии оспариваемого Закона включение в состав территории городского округа Балашиха территорий сельских населенных пунктов было необходимо для городской застройки, развития городского хозяйства и социальной, транспортной и иной городской инфраструктуры суду представлено не было. Отсутствуют в материалах дела и данные, подтверждающие, что в силу сложившихся исторических традиций, генерального плана развития, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципальное образование "Балашихинский район Московской области" может быть только исключительно городским округом.

Выводы суда о целесообразности наделения муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа (проживание преимущественно городского населения и развитие промышленного производства на территории округа), не могли иметь правового значения для разрешения дела, поскольку предметом рассмотрения дел данной категории является проверка судом соответствия оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 ГПК РФ).

При таком положении у суда не было оснований для отказа в удовлетворении требования заявителей о признании недействующим оспариваемого закона области как противоречащего положениям Федерального закона N 131-ФЗ.

Представленные суду в подтверждение законности оспариваемого закона области пояснительная записка главы Балашихинского района, в которой обосновывается целесообразность наделения муниципального образования "Балашихинский район" статусом городского округа и решение Совета депутатов Балашихинского района Московской области не могли быть положены в основу решения суда, поскольку носят предположительный характер.

Неосновательна ссылка суда в решении на возможность включения в состав территории городского округа населенных пунктов независимо от содержания генерального плана поселения - согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, действующему в редакции до 30 декабря 2004 г., поскольку оспариваемый Закон Московской области на момент вступления в силу противоречил положению данного Федерального закона в новой редакции.

Кроме того, как указывалось выше, суду не было представлено данных, свидетельствующих о правомерности наделения муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа с учетом критериев, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Московского областного суда от 8 февраля 2006 г. в части отказа Т.А.Н. и др. в удовлетворении заявления о признании недействительным Закона Московской области "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" N 197/2004-03 от 27 декабря 2004 г. отменить. Принять в этой части новое решение, которым заявление Т.А.Н. и др. удовлетворить. Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закон Московской области "О наделении муниципального образования "Балашихинский район Московской области" статусом городского округа и утверждении границы городского округа Балашиха" N 197/2004-03 от 29 декабря 2004 г. с момента вынесения настоящего определения.

В остальной части решение Московского областного суда от 8 февраля 2006 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Т.А.Н. и др. без удовлетворения.