Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 19 августа 2015 г. по делу N 33-5397/2015

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе:

председательствующего: Шукеновой М.А.,

судей областного суда: Иволгиной Н.В., Старостиной Г.Г.,

при секретаре: Матюхиной К.В.,

рассмотрела в судебном заседании 19 августа 2015 года дело по апелляционному представлению военной прокуратуры Омского гарнизона на решение Центрального районного суда г.Омска от 09 июня 2015 года, которым постановлено:

"Заявление военного комиссара Омской области о признании незаконным представления военного прокурора Омского гарнизона об устранении нарушений законов N N " ... " от 20 апреля 2015 года удовлетворить.

Признать представление военного прокурора Омского гарнизона об устранении нарушений законов N N " ... " от 20 апреля 2015 года, внесенное военному комиссару Омской области, незаконным".

Заслушав доклад судьи областного суда Иволгиной Н.В., пояснения заместителя военного прокурора Омского гарнизона Антипова В.А. и представителя Военного комиссариата Омской области Нехорошева А.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Военный комиссар Омской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным представления военной прокуратуры Омского гарнизона, ссылаясь на то, что 20.04.2015 военным прокурором Омского гарнизона в адрес военного комиссара Омской области вынесено представление об устранении нарушений законов, в котором военный прокурор требует рассмотреть изложенные в представлении нарушения законов на служебном совещании с участием представителя военной прокуратуры Омского гарнизона; провести дополнительные занятия с категорией работников военного комиссариата Омской области, предусмотренных действующим законодательством в сфере противодействия коррупции, по вопросу недопустимости аналогичных нарушений; рассмотреть " ... " на аттестационной комиссии на предмет наличия у него конфликтов интересов, а также принятия мер в связи с сокрытием данным должностным лицом факта возникновения конфликтов интересов. В ходе проведенного служебного расследования указанные в представлении факты не нашли своего подтверждения.

Считает указанное представление незаконным.

Требование о рассмотрении представления с участием работника военной прокуратуры неправомерно и противоречит положениям ФЗ "О прокуратуре РФ". В целом представление носит принудительный характер, в нем не указаны конкретные нарушения, допущенные комиссариатом, и меры, которые необходимо предпринять для их устранения, что делает его неисполнимым. Кроме того, брак между супругами " ... " по сути являлся формальным, расторгнут решением мирового судьи от 08.12.2014. " ... " была принята на работу в комиссариат 15.01.2015, то есть уже не находясь в родственных отношениях с " ... " Военный комиссар Омской области не имеет полномочий влиять на созданную в комиссариате комиссию по противодействию коррупции, тем более давать указания по проведению аттестационной комиссии в отношении кого-либо из должностных лиц.

Просили признать незаконным представление военной прокуратуры Омского гарнизона N N " ... " от 20.04.2015.

В судебном заседании представитель Военного комиссара Омской области - Янченко В.В. заявленные требования поддержал.

Представитель военной прокуратуры Омского гарнизона Ильин В.С. в судебном заседании заявленные требования не признал, пояснив, что в ходе выездной проверки, проведенной в апреле 2015 года, было установлено, что " ... " с 13.09.2011 по настоящее время является " ... " В нарушение требований законодательства о противодействии коррупции 17.10.2011 на должность " ... " указанного отдела принята его супруга - " ... ", находящая в его непосредственном подчинении. Несмотря на то, что брак между супругами " ... " расторгнут, они продолжают проживать в одном доме, в связи с чем расторжение брака не повлекло устранение конфликта интересов.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении и дополнении к нему военная прокуратура Омского гарнизона просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что судом не принято во внимание, что до 30.10.2014 супруга " ... " находилась в его непосредственном подчинении, уволилась из отдела на почве семейной (межличностной) ссоры, более того факт наличия конфликтов интересов установлен судом и в настоящее время, военного комиссара об этом не уведомлял, в связи с чем непосредственным основанием для внесения военным прокурором представления в данной части явилось - устранение выявленного факта наличия у " ... " конфликта интересов, урегулирования данного конфликта и недопущения подобных случаев впредь. Поскольку вопросы, связанные с урегулированием конфликта интересов отнесены к компетенции аттестационной комиссии, одним из требований представления было рассмотрение " ... " на данной комиссии. Данное требование адресовано военному комиссару с целью принятия коллегиального решения по фактам выявленных в действиях " ... " нарушений закона в сфере противодействия коррупции, поскольку иного механизма урегулирования конфликта интересов действующим законодательством не предусмотрено.

Рассмотрев материалы дела, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что в период с 01.04.2015 по 20.04.2015 военной прокуратурой Омского гарнизона проведена проверка исполнения должностными лицами отдела военного комиссариата " ... " требований законодательства о противодействии коррупции.

По результатам проведенной проверки 20.04.2015 военному комиссару Омской области внесено представление об устранении нарушений законов, в котором военный прокурор требовал рассмотреть изложенные в представлении нарушения законов на служебном совещании с участием представителя военной прокуратуры Омского гарнизона; провести дополнительные занятия с категорией работников военного комиссариата Омской области, предусмотренных действующим законодательством в сфере противодействия коррупции, по вопросу недопустимости аналогичных нарушений; рассмотреть " ... " на аттестационной комиссии на предмет наличия у него конфликта интересов, а также принятия мер в связи с сокрытием данным должностным лицом факта возникновения конфликта интересов (л.д. " ... ").

В ходе указанной проверки установлено, что " ... " с 13.09.2011 по настоящее время является " ... " отдела военного комиссариата " ... ".

Являясь " ... " указанного отдела, " ... " принял на работу по трудовому договору от 17.10.2011 N N " ... " на должность " ... " указанного отдела свою супругу - " ... "., брак с которой зарегистрирован " ... " (л.д. " ... ").

Согласно п. 1.5 трудового договора " ... " непосредственно подчиняется " ... " указанного отдела, то есть " ... " (л.д. " ... ").

На основании приказа " ... " отдела военного комиссариата " ... " N N " ... " от 30.10.2014, " ... " уволена по п. 3 ст. 77 ТК РФ (по собственному желанию) с 05.11.2014 (л.д. " ... ").

08.12.2014 на основании решения мирового судьи судебного участка N N " ... " в " ... " судебном районе Омской области (вступило в законную силу 13.01.2015) брак между " ... " и " ... " прекращен (л.д. " ... ").

Согласно полученным в рамках прокурорской проверки объяснениям " ... " и " ... ", после расторжения брака они проживают в одной квартире, совместно воспитывают детей, брак был расторгнут в связи с ухудшением взаимоотношений в семье, причиной увольнения " ... " явился семейный конфликт. За свидетельством о расторжении брака в органы ЗАГСа они не обращались, в паспортах штамп о расторжении брака не ставили (л.д. " ... ").

Представленное в материалы дела свидетельство о расторжении брака " ... " датировано 12.05.2015 (дата выдачи), что совпадает с датой подачи настоящего заявления в суд (л.д. " ... ").

С 15.01.2015 " ... " вновь принята на работу в отдел военного комиссариата " ... " на должность " ... " указанного отдела, где работает по настоящее время (л.д. " ... ").

Удовлетворяя заявленные военным комиссаром Омской области требования о признании указанного представления незаконным, суд сослался на то, что в оспариваемом представлении отсутствует указание на наличие в настоящее время конфликта интересов " ... "; представление не содержит указаний на необходимость устранения нарушений законодательства о противодействии коррупции, допущенных " ... " и имеющих место на дату его внесения.

Между тем, с указанными выводами суда нельзя согласиться по следующим основаниям.

В силу п.2 ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре РФ" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Согласно п.1 ст.6 Федерального закона "О прокуратуре РФ" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст.ст.9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п.1 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре РФ" вносит представление об устранении нарушений закона (абз. 3 п. 3 ст. 22 указанного Федерального закона).

Пунктом 1 ст.24 Федерального закона "О прокуратуре РФ" установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны, устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно ч.1 ст.10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

В силу положений ст.11 указанного Федерального закона государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

В соответствии с положениями Приказа Министра обороны РФ от 28.02.2015 N 119 "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей" (начало действия документа - 13.04.2015) на работников военных комиссариатов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ "О противодействии коррупции" (ранее действовал приказ Министра обороны РФ от 15.04.2013 N 285).

Рассмотрение вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении государственных служащих относится к компетенции комиссий, образованных в федеральных государственных органах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 N 821.

Порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов определен Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 N 821

Одной из основных задач комиссии является содействие государственным органам в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", другими федеральными законами (п. 3 Положения).

Согласно п. 4 указанного Положения Комиссии рассматривают вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в том числе в отношении государственных служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов государственных органов (за исключением государственных служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов государственных органов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации).

Комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа. Указанным актом утверждаются состав комиссии и порядок ее работы (п. 7 Положения).

В соответствии с пп. "в" п.16 Положения о комиссиях основаниями для проведения заседания комиссии является, в том числе представление руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции.

Пунктом 27 указанного Положения предусмотрено, что по итогам рассмотрения вопроса, предусмотренного подпунктом "в" пункта 16 настоящего Положения, комиссия принимает соответствующее решение.

Для исполнения решений комиссии могут быть подготовлены проекты нормативных правовых актов государственного органа, решений или поручений руководителя государственного органа, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение руководителя государственного органа (п.28 Положения).

Согласно п.34 Положения руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение руководителя государственного органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.

В случае установления комиссией признаков дисциплинарного проступка в действиях (бездействии) государственного служащего информация об этом представляется руководителю государственного органа для решения вопроса о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (п.35 Положения).

Из должностной инструкции " ... " отдела военного комиссариата " ... " следует, что одной из обязанностей данного должностного лица является принятие мер по противодействию коррупции в отделе. " ... " с данной инструкцией был ознакомлен (л.д. " ... ").

По смыслу ст.11 ФЗ "О противодействии коррупции" на государственного или муниципального служащего законом возложена обязанность в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возможности возникновения конфликта интересов при исполнении им своих служебных обязанностей.

Из п.1.1 Обзора типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования, направленного Письмом Минтруда России от 15.10.2012 N 18-2/10/1-2088, следует, что участие в принятии кадровых решений в отношении родственников является одной из наиболее явных ситуаций конфликта интересов.

Доводы заявителя о том, что 08.12.2014 брак между " ... " расторгнут, не могут быть расценены в качестве подтверждения соблюдения требований закона, поскольку из объяснений супругов " ... ", данных ими в период проведения прокурорской проверки, следует, что после расторжения брака они продолжают проживать вместе, совместно воспитывают детей. Непосредственно после расторжения брака " ... " вновь была принята на работу в отдел военного комиссариата " ... " на указанную должность, где работает и по настоящее время.

Учитывая, что выявленные в результате прокурорской проверки нарушения требований антикоррупционного законодательства создают предпосылки коррупционных проявлений, что противоречит основным принципам противодействия коррупции, установленным ст.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ, а также влекут негативные последствия, в виде формирования возможности для возникновения конфликта интересов, вынесенное военным прокурором Омского гарнизона в адрес военного комиссара Омской области представление является обоснованным.

Представление внесено правомочным лицом, в пределах предоставленных полномочий должностным лицам органов прокуратуры на основании ст.ст.22,24 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Представление является одной из предусмотренных законом форм осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, оно адресовано и обязательно для рассмотрения военным комиссаром Омской области.

Ссылки заявителя на то, что оспариваемое представление не содержит указаний на конкретные нарушения, которые необходимо устранить или сведения о том, какие именно меры необходимо принять военному комиссару, являются необоснованными, поскольку представление об устранении нарушений законодательства от 20.04.2015 содержит указание на конкретный федеральный закон, нарушения которого необходимо устранить военному комиссару Омской области.

В октябре 2014 года в целях повышения эффективности противодействия коррупции в военном комиссариате Омской области на основании приказа военного комиссара Омской области N N " ... " была создана Комиссия по противодействию коррупции в военном комиссариате Омской области (л.д " ... ").

Порядок рассмотрения и разрешения вопросов, связанных с урегулированием конфликта интересов, в том числе, как одно из оснований для проведения заседания комиссии представление руководителя государственного органа (в данном случае руководителем " ... " является военный комиссар Омской области), касающееся обеспечения соблюдения служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, установлены Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821.

Вопреки доводу военного комиссара, представление прокурора не носит абсолютный характер, исполняется в добровольном порядке.

По смыслу приведенных выше взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре РФ", а также согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительной исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

Из совокупности названных норм следует, что само по себе представление прокурора не обладает силой принудительного исполнения, поскольку преследует цель понудить лицо, в отношении которого оно выдано, устранить нарушения в добровольном порядке, а, следовательно, представление не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно вынесено.

Представление прокурора не носит нормативного или властно-распорядительного характера и само по себе не влечет никаких негативных последствий.

Необоснованными являются и ссылки заявителя на незаконность требования прокурора о рассмотрении представления с участием представителя военной прокураторы, поскольку ФЗ "О прокуратуре РФ" (п.3 ст.7) определил, что прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

При этом реализация данного права не требует информации о фактах нарушения закона, прямо не зависит от результата рассмотрения представления, также не является основанием для правовой оценки самого представления, его законности и обоснованности. Вместе с этим, данное требование, позволяет прокурору реализовать свои права и полномочия, предусмотренные в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в том числе и по надзору за соблюдением и исполнением законов органами военного управления, их должностными лицами (п. 2 ч. 2 ст. 1).

Не влияют на законность оспариваемого представления и доводы заявителя об утрате силы Приказа Министра обороны РФ от 15.04.2013 N 285, на положения которого имеются ссылки в представлении, поскольку Приказом Министра обороны РФ от 28.02.2015 N 119 "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей" (начало действия документа - 13.04.2015), принятого взамен утратившего силу указанного приказа, закреплены аналогичные положения о распространении на работников военных комиссариатов ограничений, запретов и обязанностей, установленных ФЗ "О противодействии коррупции".

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции, которым заявленные требования об оспаривании указанного представления удовлетворены, подлежит отмене на основании п. 4 ч. 1 статьи 330 ГПК РФ, поскольку оно постановлено с нарушением норм материального права.

Поскольку все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела установлены в настоящем судебном заседании, судебная коллегия полагает возможным принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Военным комиссариатом Омской области требований.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г. Омска от 09 июня 2015 года отменить, принять по делу новое решение.

Заявление Военного комиссара Омской области о признании незаконным представления военного прокурора Омского гарнизона об устранении нарушений законов N N " ... " от 20 апреля 2015 года, внесенного в адрес военного комиссара Омской области, оставить без удовлетворения.

Председательствующий -

Судьи -