Апелляционное определение СК по административным делам Костромского областного суда от 21 сентября 2015 г. по делу N 33а-1605/2015

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Андреева С.В. и Пелевиной Н.В.,

с участием прокурора Рыловой Т.В.

при секретаре Лбовой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя Поддубняка Р.И. по доверенности Рябикова Д.А. на решение Свердловского районного суда города Костромы от 02 июля 2015 года, которым Поддубняку Р.И. отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими со дня принятия Постановления Главы города Костромы N 16 от 11 января 2008 года и Решения Думы города Костромы N 60 от 25 апреля 2013 года в части утверждения пункта 3 части 4 статьи 9 Правил благоустройства на территории города Костромы.

Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав объяснения представителя Поддубняка Р.И. по доверенности Рябикова Д.А., представителя администрации города Костромы Матвеевой Ю.А., заключение помощника прокурора Костромской области Рыловой Т.В., полагавшей об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года N 60, опубликованным в бюллетене "Официальный вестник города Костромы" от 08 мая 2013 года N 16 и вступившим в силу со дня официального опубликования, утверждены Правила благоустройства города Костромы.

Пунктом 3 части 4 статьи 9 данных Правил предусмотрено, что установка и снос объектов некапитального характера производится в соответствии с установленным Администрацией города Костромы порядком.

Постановлением Главы города Костромы от 11 января 2008 года N 16, опубликованным в газете "Костромские ведомости" за 15 января 2008 года - 21 января 2008 года N 3 и газете "Деловое обозрение" от 24 января 2008 года N 591 и вступившим в силу со дня официального опубликования, утвержден Порядок сноса (демонтажа) незаконно размещенных некапитальных объектов и самовольных построек на территории города Костромы.

Поддубняк Р.И. обратился в суд в порядке главы 24 ГПК РФ с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, в котором просил признать недействующими со дня принятия постановление Главы города Костромы N 16 от 11 января 2008 года "О порядке сноса (демонтажа) незаконно размещенных некапитальных объектов и самовольных построек на территории города Костромы" и решение Думы города Костромы N 60 от 25 апреля 2013 года "Об утверждении Правил благоустройства территории города Костромы" в части утверждения пункта 3 части 4 статьи 9 Правил. В обоснование требований указал, что из текста оспариваемых нормативных правовых актов следует, что они изданы на основании статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статей 29, 35, 47, 55 Устава муниципального образования городской округ город Кострома. Однако ни названный Федеральный закон, ни Устав муниципального образования городской округ город Кострома положений, предоставляющих Главе города Костромы либо Думе города Костромы право принимать решения по вопросу сноса (демонтажа) объектов некапитального строительства в принудительном порядке без соответствующего судебного решения, не содержат; положения пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ предоставляют органу местного самоуправления лишь право регулировать вопросы, связанные с благоустройством территории города, в том числе утверждать Правила благоустройства. В настоящее время на основании оспариваемых нормативных правовых актов администрацией города Костромы принято постановление о сносе принадлежащих ему объектов нестационарной торговли, которое оспаривается им в Арбитражном Суде Костромской области. Считает, что пункт 3 части 4 статьи 9 Правил благоустройства на территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года N 60, и постановление Главы города Костромы от 11 января 2008 года N 16 "О порядке сноса (демонтажа) незаконно размещенных некапитальных объектов и самовольных построек на территории города Костромы" противоречат Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ и Уставу муниципального образования городской округ город Кострома, имеющим большую юридическую силу, и нарушают его права как собственника объектов нестационарной торговли и права неопределенного круга лиц, поскольку позволяют администрации города Костромы сносить объекты некапитального строительства, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности, без решения суда.

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционной жалобе представитель Поддубняка Р.И. по доверенности Рябиков Д.А., полагая решение суда незаконным, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В жалобе выражает несогласие с выводом суда о том, что вопрос о сносе (демонтаже) объектов некапитального характера, принадлежащих частным лицам или хозяйствующим субъектам, относится к вопросам благоустройства территории города, а потому находится в компетенции органов местного самоуправления. Считает, что поскольку ни Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, ни Устав муниципального образования городской округ город Кострома не содержат положений, предоставляющих органам местного самоуправления право лишать собственников принадлежащего им имущества в отсутствие соответствующего судебного решения, данный вопрос в силу статьи 35 Конституции РФ должен разрешаться только в судебном порядке и к компетенции органов местного самоуправления не относится. Несостоятельным полагает выводы суда и об отсутствии нарушения оспариваемым постановлением Главы города Костромы N 16 от 11 января 2008 года прав заявителя как собственника объектов нестационарной торговли. Отмечает, что вопреки выводам суда оспариваемое постановление не делает различий ни в основаниях действий по сносу или демонтажу принадлежащего частным лицам имущества, ни в последствиях этих действий.

Прокурором города Костромы было принесено апелляционное представление, в котором он также просил об отмене постановленного по делу решения, однако до начала рассмотрения дела судом апелляционной инстанции от и.о.прокурора города Костромы поступило заявление об отказе от представления, в связи с чем определением судебной коллегии апелляционное производство по апелляционному представлению прекращено.

В возражениях относительно апелляционной жалобы представитель Думы города Костромы по доверенности Шарапова Е.В. просит решение суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель Поддубняка Р.И. по доверенности Рябиков Д.А. доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель администрации города Костромы Матвеева Ю.А. полагала апелляционную жалобу необоснованной.

Остальные участвующие в деле лица в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

С учетом положений статьи 150 КАС РФ дело рассмотрено судебной коллегией в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда согласно статье 308 КАС РФ в полном объеме, приходит к следующему.

Разрешая требования Поддубняка Р.И., суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты Главой города Костромы и Думой города Костромы в пределах предоставленных им полномочий, в установленной форме, с соблюдением правил введения их в действие, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, а потому правовых оснований для признания их недействующими не имеется.

Данный вывод судом мотивирован, соответствует обстоятельствам дела и требованиям закона, нормы которого приведены в судебном решении.

Оснований не согласиться с ним судебная коллегия не усматривает.

В соответствии с пунктами 3, 25, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

Согласно пункту 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

Из указанных правовых норм следует, что к вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление контроля, в том числе муниципального земельного контроля, за использованием в границах городского округа земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земель, отнесенных к муниципальной собственности городского округа.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов принимают муниципальные правовые акты.

Согласно частям 1, 6 статьи 55 Устава муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденного решением Думы города Костромы от 26 мая 2005 года N 41, в целях реализации своих полномочий Дума города Костромы принимает муниципальные правовые акты в форме решений. Глава города Костромы в течение 10 дней со дня принятия подписывает решения Думы города Костромы. Обнародование решений Думы города Костромы, имеющих нормативный характер, осуществляется Главой города Костромы в течение 10 дней со дня принятия, за исключением случаев, если федеральными законами и (или) настоящим Уставом установлены иные сроки опубликования (обнародования).

В силу статьи 56 Устава Глава города Костромы в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом и решениями Думы города Костромы, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Думы города Костромы. Глава города Костромы издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 59 Устава муниципальные нормативные правовые акты города Костромы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования, если конкретным правовым актом не установлен более поздний срок вступления его в силу. Официальным опубликованием муниципального правового акта города Костромы считается первая публикация полного текста муниципального правового акта города Костромы в печатном средстве массовой информации, учрежденном органом местного самоуправления города Костромы либо органами местного самоуправления города Костромы совместно.

Проанализировав приведенные нормы и учитывая, что решение Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года N 60 опубликовано в бюллетене "Официальный вестник города Костромы" от 08 мая 2013 года N 16, а постановление Главы города Костромы от 11 января 2008 года N 16 - в газете "Костромские ведомости" за 15 января 2008 года - 21 января 2008 года N 3 и газете "Деловое обозрение" от 24 января 2008 года N 591, и вступили в силу со дня официального опубликования, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что данные нормативные правовые акты приняты Думой города Костромы и Главой города Костромы в пределах предоставленных им полномочий и в установленной форме, порядок их принятия и введения в действие не нарушен.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда и о том, что содержание пункта 3 части 4 статьи 9 Правил благоустройства на территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года N 60, и постановления Главы города Костромы от 11 января 2008 года N 16 "О порядке сноса (демонтажа) незаконно размещенных некапитальных объектов и самовольных построек на территории города Костромы" нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

По указанному предмету ведения Российской Федерации принят и введен в действие Гражданский кодекс Российской Федерации, статья 222 которого регламентирует вопросы самовольной постройки, но при этом не распространяется на отношения, связанные с самовольными объектами движимого имущества.

Из пункта 1.1 Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных некапитальных объектов и самовольных построек на территории города Костромы, утвержденного постановлением Главы города Костромы от 11 января 2008 года N 16, усматривается, что он определяет последовательность действий при сносе (демонтаже) незаконно размещенных некапитальных объектов и самовольных построек на территории города Костромы.

При этом из пункта 1.3 Порядка следует, что под незаконно размещенными некапитальными объектами понимаются самовольно созданные объекты комплексного благоустройства, самовольно установленные малые формы, самовольно установленные (размещенные), установленные (размещенные) с нарушением действующего порядка либо эксплуатирующиеся при отсутствии необходимых документов временные объекты, передвижные строения и сооружения, строительные материалы.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Согласно пункту 1 статьи 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений.

Таким образом, действующим законодательством закреплен принцип равноправия участников гражданско-правовых отношений.

Из этого следует, что права собственника объекта движимого имущества, самовольно установленного в границах городского округа на землях, государственная собственность на которые не разграничена, либо землях, отнесенных к муниципальной собственности городского округа, не могут иметь приоритета по отношению к правам публично-правового образования как собственника земель. В случае самовольного размещения на этих землях объекта движимого имущества защиту гражданских прав должен получить не тот, кто нарушил, а тот, кто претерпел от нарушения, то есть публично-правовое образование как собственник земель. При этом статьи 12, 14 ГК РФ предусматривают и допускают защиту гражданских прав путем самозащиты права, то есть возможность устранения нарушения без обращения в суд.

Иное толкование закона неправомерно и несправедливо поставит собственника самовольно установленного объекта движимого имущества в преимущественное положение по сравнению с публично-правовым образованием как собственником земель и приведет к нарушению баланса публичных и частных интересов, что недопустимо.

Как верно отметил суд, самовольно установленные объекты движимого имущества к самовольным постройкам, снос которых регулируется статьей 222 ГК РФ, не относятся, поэтому представительный орган городского округа вправе принять муниципальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа (сноса) движимого имущества, незаконно размещенного на его землях, в принудительном порядке, в том числе в целях самозащиты прав публично-правового образования как собственника земель.

Сами условия и порядок сноса (демонтажа) некапитальных объектов в принудительном порядке, установленные оспариваемым Порядком, предоставляют лицу, самовольно установившему объект движимого имущества, возможность добровольно демонтировать (перенести) свое имущество.

Так, в соответствии с пунктами 2.2, 2.4, 2.1.2, 2.1.3 Порядка в случае выявления незаконно размещенных некапитальных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Костромы, и на территориях общего пользования, либо на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, уполномоченные должностные лица в порядке, установленном действующим законодательством, составляют протокол об административном правонарушении и одновременно выдают собственнику незаконно размещенного некапитального объекта предписание о сносе (демонтаже) такого объекта в двухнедельный срок. В случае если собственник незаконно размещенного некапитального объекта неизвестен, информация о таком объекте направляется в территориальные органы Администрации города Костромы по месту нахождения объекта. Территориальные органы Администрации города Костромы помещают в средствах массовой информации объявление, в котором предлагают собственнику незаконно размещенного некапитального объекта самостоятельно произвести его снос (демонтаж) в двухнедельный срок.

Согласно пунктам 2.6 и 2.1.4 Порядка, если собственник незаконно размещенного некапитального объекта в установленный срок самостоятельно не произвел снос (демонтаж) такого объекта либо не оформил документы, дающие право на эксплуатацию некапитального объекта, территориальные органы Администрации города Костромы готовят проект постановления Администрации города Костромы о сносе (демонтаже) незаконно размещенного некапитального объекта, а если некапитальный объект расположен на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, - обращение в адрес органа, уполномоченного распоряжаться на территории города Костромы земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с предложением принять меры в пределах установленной компетенции к сносу (демонтажу) незаконно размещенного некапитального объекта.

Таким образом, условия и порядок сноса (демонтажа) движимого имущества в принудительном порядке, установленные оспариваемым Порядком, исключают произвольный снос (демонтаж) некапитальных объектов. При этом оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта не ограничивают собственников такого имущества защищать свои гражданские права в судебном порядке, в том числе путем оспаривания решений и действий уполномоченного органа, связанных со сносом (демонтажем) движимого имущества.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты статье 35 Конституции РФ и статье 209 ГК РФ, а также пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречат и прав заявителя как собственника объектов нестационарной торговли не нарушают.

В этой связи вопреки доводам апелляционной жалобы у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявления Поддубняка Р.И.

Ссылку в апелляционной жалобе на то, что органы местного самоуправления не вправе своими актами устанавливать какой-либо порядок сноса любых, в том числе, и некапитальных объектов, поскольку снос может осуществляться только по решению суда, судебная коллегия находит несостоятельной, основанной на ошибочном толковании приведенных выше норм федерального законодательства, которые определяют компетенцию органов местного самоуправления и наделяют эти органы правом самостоятельного решения вопросов в ее пределах.

Как уже отмечено, положений, устанавливающих обязательный судебный порядок сноса незаконно размещенных некапитальных объектов, федеральное законодательство не содержит, в апелляционной жалобе такие нормы также не приведены, поэтому, несмотря на утверждение автора жалобы об обратном, основания считать оспариваемые нормативные правовые акты несоответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отсутствуют.

По своей сути доводы, которые приведены в апелляционной жалобе, повторяют позицию заявителя, озвученную в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции, и были предметом рассмотрения суда. Всем этим доводам дана надлежащая правовая оценка в судебном решении, с которой судебная коллегия соглашается.

Нарушений норм процессуального права, которые влекут безусловную отмену судебного постановления, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Свердловского районного суда города Костромы от 02 июля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Поддубняка Р.И. по доверенности Рябикова Д.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: