Апелляционное определение СК по административным делам Ярославского областного суда от 12 октября 2015 г. по делу N 33-6705/2015

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе председательствующего Басковой Г.Б.,

судей Суринова М.Ю., Маренниковой М.В.,

при секретаре Кудряшовой В.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Суринова М.Ю.

12 октября 2015 года

дело по апелляционной жалобе Жимолохова В.В., действующего в своих интересах и в интересах Кирилловой В.С. на решение Некрасовского районного суда Ярославской области от 23 июля 2015 года, которым постановлено:

В удовлетворении исковых требований Кирилловой В.С., Жимолохову В.В. отказать.

Судебная коллегия установила:

Кириллова B.C., Жимолохов В.В. обратились в суд с заявлением о признании неправомерным решения Администрации Некрасовского муниципального района об отказе в установлении подзоны СХ-2 и внесении изменений в карту зон Правил землепользования и застройки для земельного участка с кадастровым номером N общей площадью ... кв.м. в части установления СХ-2 (зона размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства); возложения обязанности на Администрацию Некрасовского муниципального района провести публичные слушания по вопросу внесения изменений в карту зон Правил землепользования и застройки и внести изменения в карту зон Правил землепользования и застройки установив подзону СХ-2 для участка с кадастровым номером N общей площадью ... кв.м..

В обоснование указали, что являются сособственниками земельного участка с кадастровым номером N, площадью ... кв.м.., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного использования, находящегося: "адрес". Согласно схемы градостроительного зонирования сельского поселения ... земельный участок расположен в зоне СХ-1, зоне сельскохозяйственных угодий, предназначенной только для сельскохозяйственного использования. Для выращивания каких - либо сельскохозяйственных культур эта земля никогда не использовалась, с начала ДД.ММ.ГГГГ земельный участок в качестве сельскохозяйственных угодий не используется, земли являются малоценными для сельскохозяйственного производства из-за качества земли -песчаные почвы. Истцы желают использовать земельный участок для ведения дачного хозяйства, так как земли относятся к землям сельскохозяйственного использования, однако данный вид использования относится к зоне СХ-2. При обращении к органам местного самоуправления с вопросом об изменении зоны СХ-1 на зону СХ-2, внесении изменения в Генплан сельского поселения ... и изменении вида разрешенного использования для ведения дачного хозяйства, ДД.ММ.ГГГГ Администрацией Некрасовского Муниципального района принято решение об отказе в изменении зонирования территории с зоны СХ-1 на зону СХ-2, а также об отказе во внесении изменений в генеральный план в части изменения вида разрешенного использования. При утверждении Генерального плана сельского поселения ... и Правил землепользования и застройки сельского поселения ... земельный участок ошибочно отнесен к зоне СХ-1, так как для сельхозугодий не используется, и не может быть использован из-за качества земли - песчаные почвы. Решением Думы Некрасовского МР от ДД.ММ.ГГГГ N утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения ... В составе данных Правил утверждена Карта-территориального планирования. Порядок утверждения и изменения Правил землепользования и застройки урегулирован статьями 31-33 Градостроительного кодекса РФ. Заявитель как собственник земельного участка, вправе внести в уполномоченный орган предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки. Согласно статье 4 Правил землепользования и застройки сельского поселения ... на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проекты Правил землепользования и застройки и проекты внесения изменений и дополнений в Правила.

Судом вынесено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об вопрос отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении требований. Доводы жалобы сводятся к неправильному применению норм материального права, несоответствию выводов суда обстоятельствам дела.

Проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме, заслушав в поддержание доводов жалобы Жимолохова В.В., судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда.

Как следует из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ за ФИО 1. было зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером N площадью ... кв.м. из земель сельскохозяйственного назначения, для сельскохозяйственного использования, по адресу: "адрес" на основании свидетельства о праве на наследство по завещанию.

Согласно договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ ФИО 1. продала указанный земельный участок Кирилловой В.С. (право собственности Кирилловой В.С. зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ).

Согласно договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ Кириллова В.С. продала ... доли в праве собственности на указанный земельный участок Жимолохову В.В. (право собственности Жимолохова В.В. зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ).

В силу части 1 статьи 254 ГПК РФ (действовавшей на дату принятия обжалуемого решения до вступления в силу с 15.09.2015 года Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее - КАС РФ), гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 218 КАС РФ, согласно которой гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия.

В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.).

При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции правильно применил положения статей 36 и 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГсК РФ), и пришел к обоснованному выводу о том, что использование земельных участков находится в непосредственной зависимости от категории земель, к которым отнесён данный земельный участок.

При этом вид разрешенного использования земельного участка может быть установлен исключительно и только согласно той категории, к которой он отнесен, с учетом имеющихся ограничений.

Решением Думы Некрасовского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения ... , которым в том числе установлены зоны сельскохозяйственного использования, которые подразделяются на следующие зоны:

СХ-1 - зона сельскохозяйственных угодий;

СХ-2 - зона размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства;

СХ-3 - прочие земли (древесно-кустарниковая растительность, водные объекты и др.).

Земельный участок с кадастровым номером N площадью ... кв.м. расположен в зоне СХ-1.

Также из материалов дела следует, что земельный участок Кирилловой В.С. и Жимолохова В.В. для целей дачного строительства не предоставлялся; для земельного участка определен вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного использования.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации ( далее - ЗК РФ) относит к сельскохозяйственным угодьям пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения на вид разрешенного использования "для дачного строительства".

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного Закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 этого Кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

ГсК РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 ГсК РФ).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для ведения крестьянского хозяйства установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 ГсК РФ зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов.

На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов".

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель для ведения сельского хозяйства в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

Учитывая положения статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", использование дачного участка предполагает строительство на нем жилого дома, что противоречит установленному законодателем приоритету в использовании и особой охране сельскохозяйственных угодий.

Согласно статье 2 данного Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ, данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства гражданами, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

Исходя из нормативных положений статей 12, 14, 16 указанного Федерального закона для ведения дачного хозяйства гражданами могут быть использованы те земельные участки из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что земельные участки приобретены по гражданско-правовым договорам; для целей дачного строительства земельные участки не предоставлялись.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что изменение вида разрешенного использования для ведения сельского хозяйства в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию (земли населенных пунктов).

Изменение вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья), без изменения категории земель, в составе которых данные участки находятся, противоречит приведенным нормам.

Кроме того, частью 1 статьи 33 ГсК РФ установлено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса. При этом одним из оснований для рассмотрения главой администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 3 статьи 33 настоящего Кодекса предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются в том числе физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, а также процедура публичных слушаний урегулированы статьей 31 ГсК РФ.

Так, согласно частям 5 и 6 указанной нормы решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации; одновременно утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

Глава муниципального образования при получении названного проекта принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта (часть 11 статьи 31 ГсК РФ).

Согласно статьи 18 Устава Некрасовского муниципального района Ярославской области Думой Некрасовского муниципального района, Главой Некрасовского муниципального района для обсуждения с участием населения проектов муниципальных правовых актов Некрасовского муниципального района по вопросам местного значения могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся, в том числе по инициативе населения. Предложения о проведении публичных слушаний должны содержать вопрос (вопросы) либо проект нормативного акта, который (которые) предполагается рассмотреть на публичных слушаниях. Предложения о назначении публичных слушаний вносятся инициативной группой граждан в количестве 10 человек и направляются Думе Некрасовского муниципального района.

В соответствии с вышеприведенными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение зоны градостроительного регламента по видам и параметрам использования спорных земельных участков Правил землепользования и застройки, Генеральных планов сельских поселений Некрасовского муниципального района Ярославской области, а также организации и проведения публичных слушаний должно производиться путем подачи соответствующих документов в комиссию по землепользованию и застройке сельских поселений Некрасовского муниципального района в порядке, установленном статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Однако доказательства соблюдения данного порядка в деле отсутствуют.

При таких обстоятельствах заявленные требования не подлежали удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы, что административными истцами не был пропущен срок на обжалование решения Администрации Некрасовского Муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ, подлежат отклонению в связи со следующим.

Срок обращения в суд был установлен статьей 256 ГПК РФ и составляет 3 месяца. Аналогичная норма содержится в статье 219 КАС РФ.

Исходя из положений ч.8 ст.218 КАС РФ пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Учитывая, что о принятом решении Администрацией Некрасовского Муниципального района административные истцы узнали в ДД.ММ.ГГГГ, уважительных причин пропуска срока на обращение в суд при подаче заявления судом не установлено, суд пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока обращения в суд и отсутствием доказательств наличия уважительных причин пропуска срока.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены правильно.

Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется.

Доводы апелляционной жалобы в целом сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, судом апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Некрасовского районного суда Ярославской области от 23 июля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Жимолохова В.В., действующего в своих интересах и в интересах Кирилловой ФИО17, на указанное решение - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи