Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 20 октября 2015 г. по делу N 33а-10105/2015

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П.,

судей Зацепина Е.М., Новиковой Н.В.,

при секретаре Усачевой К.Н.,

с участием прокурора Тагинцевой В.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Буханова Ю. Д. на решение Троицкого районного суда Алтайского края от 30 июля 2015 года по делу по заявлению

Буханова Ю. Д. об оспаривании действий главы Администрации Троицкого района и решения Троицкого районного Совета депутатов от 22 мая 2015 года N 33 "О внесении изменений в решение Троицкого районного Совета депутатов "О структуре Администрации Троицкого района".

Заслушав доклад судьи Новиковой Н.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением Троицкого районного Совета депутатов от 22 мая 2015 года N 33 внесены изменения в структуру Администрации Троицкого района, утвержденную решением Троицкого районного Совета депутатов от 24 июля 2013 года N 43, путем исключения из нее юридического отдела.

Данное решение обнародовано на официальном сайте Администрации Троицкого района.

Буханов Ю.Д. обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий главы Администрации Троицкого района по внесению проекта названного решения на рассмотрение сессии Троицкого районного Совета депутатов, а также решения Троицкого районного Совета депутатов от 22 мая 2015 года N 33. Просил возложить обязанность на представительный орган местного самоуправления отменить названное решение в течение 5 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Заявление мотивировано тем, что Буханов Ю.Д. работает в должности начальника юридического отдела Администрации Троицкого района с ДД.ММ.ГГ, а оспариваемым решением из структуры администрации исключен возглавляемый им отдел. При принятии решения об этом нарушены положения решений районного Совета депутатов "Об экспертизе проектов муниципальных правовых актов на коррупциогенность" и "О Регламенте Троицкого районного Совета депутатов", федерального и регионального законодательства, регламентирующего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также право Буханова Ю.Д. на труд. Названная экспертиза проекта оспариваемого решения не проводилась, решение принято не в интересах службы, а в личных интересах, поскольку судом было отменено наложенное на Буханова Ю.Д. дисциплинарное взыскание. Вопрос об изменении структуры районной администрации не был включен в план работы, не значился в повестке, опубликованной в газете "На земле троицкой" от ДД.ММ.ГГ "номер", на заседание Совета депутатов Буханов Ю.Д. не был приглашен, что свидетельствует о принятии решения с нарушением действующего законодательства.

Решением Троицкого районного суда от ДД.ММ.ГГ в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Буханов Ю.Д. просит отменить данное решение, полагая, что к участию в деле необоснованно был привлечен прокурор; судом неправомерно отказано в приостановлении действия оспариваемого решения; настаивает на том, что решение об изменении структуры администрации принято в личных целях, а не в интересах службы, без проведения антикоррупционной экспертизы и без приглашения Буханова Ю.Д. на заседание сессии Совета депутатов, вопрос о принятии решения внесен в повестку позднее, чем за 14 дней до проведения сессии, без публикации вопроса повестки в районной газете, решением нарушено право Буханова Ю.Д. на труд и свободу труда; при подготовке проекта решения нарушены требования Положения о порядке внесения проектов муниципальных правовых актов в Троицкий районный Совет депутатов (не определены срок и порядок введения в действие муниципального правового акта, преамбула не содержит разъяснение целей и мотивов принятия проекта акта, в констатирующей части решения не указаны фактические обстоятельства и мотивы, послужившие основанием для подготовки решения, отсутствуют ссылки на законы и иные правовые акты, в соответствии с которыми принимается решение; субъект правотворческой инициативы до внесения проекта в Совет депутатов не согласовал проект с руководителем юридического отдела Администрации района).

Прокурором, участвовавшим в деле, представлены письменные возражения с указанием на несостоятельность доводов апелляционной жалобы и с просьбой оставить решение суда без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции явился Буханов Ю.Д. и прокурор, иные лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в установленном законом порядке, не явились, сведения о причинах неявки не представили, об отложении судебного заседания не ходатайствовали.

На основании ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив дело в полном объеме в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выслушав Буханова Ю.Д., настаивавшего на отмене решения суда, заключение прокурора Тагинцевой В.А. об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

При вынесении решения суд исходил из того, что существенных нарушений положений действующих нормативных правовых актов при внесении на рассмотрение сессии депутатов вопроса об изменении структуры районной администрации и принятии решения об этом не было допущено, поэтому основания для удовлетворения заявления отсутствуют. Судебная коллегия полагает возможным согласиться с такими выводами суда, поскольку они основаны на законе и установленных по делу обстоятельствах.

Согласно ч.ч. 1 и 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (регулировавшего процедуру рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части на момент вынесения обжалуемого решения суда) суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При этом в силу обязательных для судов разъяснений, изложенных в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Согласно п. 2 ч. 1, ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 53 Устава муниципального образования "Троицкий район Алтайского края" также относит решения районного Совета депутатов к числу муниципальных правовых актов муниципального района.

В силу ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Аналогичные положения предусмотрены п. 2 ст. 39 Устава муниципального образования "Троицкий район Алтайского края", наделяющей районный Совет депутатов правом утверждения структуры Администрации района по представлению главы Администрации района. Помимо этого, п. 2 ст. 69 Устава специально устанавливает, что глава администрации района вправе обратиться в районный Совет депутатов с предложением о внесении изменений и дополнений в решения районного Совета депутатов либо об их отмене.

Из материалов дела следует, что изменение структуры администрации Троицкого района произведено решением районного Совета депутатов по представлению главы районной администрации, данное решение принято на открытой 22 сессии районного Совета депутатов единогласно, при этом в заседании принимало участие 13 из 19 избранных депутатов, впоследствии решение размещено на официальном сайте районной администрации в сети Интернет.

Следовательно, оспариваемый Бухановым Ю.Д. нормативный правовой принят уполномоченным на то органом местного самоуправления в надлежащей форме, с соблюдением установленной процедуры, правил его обнародования, установленных приведенными выше правовыми нормами, а также п. 5 ст. 23, п. 2 ст. 55, ст. 59 Устава муниципального образования "Троицкий район Алтайского края", предусматривающими правомочность сессии при участии в ней более половины депутатов, необходимость принятия решения большинством голосов, обнародования нормативного правового акта путем размещения на официальном сайте районной администрации.

Существенные положения законодательства, регулирующие процедуру принятия решений представительным органом местного самоуправления, соблюдены.

Что касается доводов Буханова Ю.Д. о незаконном рассмотрении вопроса об изменении структуры администрации без его (начальника юридического отдела районной администрации) приглашения на заседание сессии, то они не могут быть приняты во внимание.

Суд первой инстанции верно указал в решении, что Буханов Ю.Д., являясь должностным лицом администрации, был праве присутствовать на заседании районного Совета депутатов в силу п. 3 ст. 69 Устава муниципального образования "Троицкий район Алтайского края", п. 2 ст. 18 Регламента Троицкого районного Совета депутатов, утвержденного решением Троицкого районного Совета депутатов от 24 июля 2012 года N 50 (далее также Регламент), доказательства того, что имелись какие-либо препятствия для этого, отсутствуют. Обязательное же участие должностных лиц районной администрации при рассмотрении районным Советом депутатов вопросов, относящихся к его ведению, установлено п. 1 ст. 19 названного Регламента только в тех случаях, когда рассматриваемый вопрос относится к ведению определенного должностного лица районной администрации. В данном случае, исходя из положений ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обязательным являлось участие в сессии только главы районной администрации. Вопрос об утверждении или изменении структуры администрации к компетенции юридического отдела администрации или его начальника не отнесет. В силу каких норм Буханов Ю.Д. полагает, что решение названного вопроса, отнесено к его ведению, им не указано ни в заявлении, ни при рассмотрении дела районным судом, ни в апелляционной жалобе. Следовательно, доводы жалобы о неправомерном рассмотрении вопроса о принятии решения от 22 мая 2015 года N 33 в отсутствие Буханова Ю.Д. являются необоснованными.

Что касается отсутствия антикоррупционной экспертизы проекта решения об изменении структуры администрации района, то доводы Буханова Ю.Д. о ее необходимости основаны на законодательстве. Вместе с тем, отсутствие такой экспертизы не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим, так как не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия акта, тем более, что наличие каких-либо коррупциогенных факторов в данном случае не усматривается.

Ссылки Буханова Ю.Д. на нарушение права на труд и свободу труда несостоятельны, поскольку нормами трудового законодательства вопрос о структуре местной администрации не регулируется. Указание в обоснование заявления в качестве предполагаемого мотива изменения структуры администрации желание руководителя администрации уволить с работы Буханова Ю.Д. не подтверждено доказательствами и не может являться основанием для признания решения недействующим. Само по себе предшествовавшее разрешению вопроса об упразднении юридического отдела признание судом незаконным дисциплинарного взыскания, наложенного на Буханова Ю.Д. главой районной администрации, вопреки доводам жалобы не свидетельствует о принятии оспариваемого в настоящее время решения исключительно в личных интересах главы администрации, тем более, что глава лишь вносит проект муниципального акта на рассмотрение представительного органа местного самоуправления, а принятие акта осуществляется последним.

Доводы Буханова Ю.Д. о нарушении срока внесения вопроса об изменении структуры администрации района в повестку сессии районного Совета депутатов и отсутствии публикации повестки с включением в нее названного вопроса являлись предметом исследования суда первой инстанции и обоснованно отклонены при вынесении решения, поскольку заблаговременно информация о проведении заседания районного Совета депутатов и примерная повестка опубликованы в местной газете от 16 мая 2015 года, что не исключает возможность последующего внесения изменений и дополнений в повестку, учитывая, что окончательно повестка формируется депутатами в начале заседания (ст. 21 Регламента). Требований относительно публикации окончательно сформированной повестки действующее законодательство и Регламент не содержат. Судом правильно установлено на основании материалов дела, что глава Администрации Троицкого района направил на рассмотрение районного Совета депутатов проект решения об изменении структуры администрации за 8 дней до проведения сессии, что соответствует ст. 20 Регламента.

Ссылки в апелляционной жалобе на нарушение установленного порядка внесения проектов муниципальных правовых актов не могут быть приняты во внимание, поскольку, как указано выше, признание нормативного правового акта недействующим возможно только в случае существенных нарушений процедуры его принятия, а также учитывая, что срок и порядок введения в действие муниципального правового акта урегулирован Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ (ст.47) и Уставом муниципального образования "Троицкий район Алтайского края" (ст. 59), цели и мотивы принятия акта указаны в пояснительной записке к проекту решения.

Доводы апелляционной жалобы о необоснованном привлечении к участию в деле прокурора противоречат закону, поэтому подлежат отклонению.

Так, согласно ч. 2 ст. 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

Поскольку решение Совета депутатов является нормативным правовым актом, то к участию в деле суд правомерно привлек прокурора.

Ссылка в жалобе на необоснованное отклонение судом ходатайства о приостановлении действия решения Троицкого районного Совета депутатов от 22 мая 2015 года N 33 также не основана на законе.

Возможность приостановления оспариваемого решения органа местного самоуправления на момент рассмотрения дела была предусмотрена ч. 4 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"), тогда как оспариваемое Бухановым Ю.Д. решение является нормативным правовым актом, поэтому его оспаривание регулировалось положениями главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не предусматривавшими возможность приостановления действия нормативного правового акта, в связи с чем суд обоснованно отклонил ходатайство Буханова Ю.Д. о приостановлении действия решения Троицкого районного Совета депутатов.

По изложенным основаниям судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда об отказе в удовлетворении заявления Буханова Ю.Д. не подлежит отмене, в удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Троицкого районного суда Алтайского края от 30 июля 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Буханова Ю. Д. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: