Апелляционное определение СК по административным делам Владимирского областного суда от 26 ноября 2015 г. по делу N 33а-4153/2015

Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:

председательствующего Судаковой Р.Е.

судей Огудиной Л.В. и Семёнова А.В.,

при секретаре Кузьминых Е.Л.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 26 ноября 2015 года административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика Саакяна А.Г. на решение Суздальского районного суда Владимирской области от 20 августа 2015 года, которым постановлено:

Заявление Суздальского межрайонного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать недействительным разрешение на строительство N **** от 14.03.2014, выданное администрацией муниципального образования Новоалександровское сельское поселение Саакяну Г.А. для осуществления строительства жилого дома, расположенного по адресу: ****

Заслушав доклад судьи Семёнова А.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Суздальский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании недействительным разрешения на строительство N **** от 14.03.2014, выданного администрацией муниципального образования Новоалександровское сельское поселение Саакяну Г.А. для осуществления строительства жилого дома, расположенного по адресу: ****

В обоснование требований прокурор указал, что в результате проверки, проведенной совместно с Департаментом Строительства и архитектуры администрации Владимирской области выявлены нарушения администрацией муниципального образования Новоалександровское сельское поселение законодательства о градостроительной деятельности при выдаче Саакяну Г.А. указанного разрешения на строительство. Основанием для выдачи разрешения среди прочих документов являлся градостроительный план земельного участка площадью **** кв.м. с кадастровым номером **** N ****, утвержденный постановлением Главы поселения 12.03.2014г. N68. Градостроительным планом предусмотрено строительство многоквартирного 5-этажного жилого дома, однако проектная документация, представленная при получении разрешения на строительство предусматривает строительство 3-этажного жилого дома, что не соответствует градостроительному плану и Правилам землепользования и застройки муниципального образования Новоалександровское сельское поселение, согласно которым в территориальной зоне многоэтажной жилой застройки Ж-3 могут размещаться многоквартирные 5-этажные жилые дома. При этом фактически в соответствии с Правилами землепользования и застройки указанный земельный участок расположен в территориальной зоне С-1 (зона сельскохозяйственного использования), в которой подобное строительство не допускается.

Пунктом 2.4 градостроительного плана земельного участка предусматривается необходимость выполнения мероприятий по обеспечению охраны водного объекта, поскольку дом размещается в водоохраной зоне реки Содышка. Однако в проектной документации таких мероприятий не предусмотрено. Строительство дома в водоохраной зоне без соответствующих водоохранных мероприятий нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, при этом создаются препятствия в пользовании водным объектом. В разрешении на строительство указана площадь застройки **** кв.м., однако фактически в связи с разделом земельного участка на два участка площадью **** и **** квадратных метра необходимой площади застройки не имеется. Кроме того отсутствует необходимая площадь для благоустройства. Указанные недостатки влекут занятие земель общего пользования при осуществлении застройки и нарушение прав неопределенного круга лиц на благоприятные условия жизнедеятельности и окружающую среду, личную безопасность, нарушают права муниципального образования на свободное распоряжение земельными участками. Прокурор полагает, что срок обращения в суд им не пропущен, поскольку об указанных нарушениях ему стало известно из заключения Департамента строительства и архитектуры администрации Владимирской области от 13.07.2015г. Проверка проводилась на основании обращения граждан от 02.06.2015г.

В судебном заседании прокурор Шариков А.М. требования поддержал, просил их удовлетворить.

Представители административного ответчика администрации Муниципального образования Новоалександровское сельское поселение Кашина Е.Е. и Евтюшина Ю.А. согласились с требованиями прокурора. Пояснили, что на момент выдачи разрешения на строительство земельный участок с кадастровым номером **** прекратил свое существование в связи с разделом на два участка, кадастровый учет которых осуществлен 11.02.2014г., таким образом, разрешение на строительство от 14.03.2014г. выдано на несуществующий земельный участок. Причиной послужило то, что к заявлению на выдачу градостроительного плана приложено свидетельство о праве собственности на земельный участок площадью ****.м., а к заявлению о выдаче разрешения на строительство приложен градостроительный план указанного земельного участка. Кроме того проектная документация в нарушение Постановления Правительства РФ от 16.02.2008г. не содержит раздел 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды".

Представитель заинтересованного лица администрации Суздальского района Козленко Е.В. полагала требования прокурора обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В связи со смертью Саакяна Г.А, наступившей ****. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены его наследники Саакян А.Г., Саакян А.Г., несовершеннолетняя Ш. в лице законного представителя Шенаевой А.В. и Шенаева А.В.

Саакян А.Г. требования не признал, его представитель Желнова Г.В. суду пояснила, что Саакян Г.А. являлся собственником земельного участка площадью **** кв.м. с кадастровым номером **** из категории земли населенных пунктов с разрешенным использованием 5-этажные многоквартирные жилые дома, что подтверждается свидетельством о праве собственности. В настоящее время участок снят с кадастрового учета в связи с образованием из него земельных участков с кадастровыми номерами **** и **** На момент выдачи разрешения на строительство участок с кадастровым номером **** находился в территориальной зоне Ж-3 - зона застройки многоэтажными жилыми домами, что подтверждается сведениями публичной кадастровой карты. На 25.09.2015г. назначены публичные слушания по изменению территориальной зоны Ж-1 на зону Ж-3, подготовлен проект планировки территории, куда вошел и указанный участок, преобразованный путем раздела на два участка. Проектом планировки территории предусмотрен и указанный жилой дом. Доказательств нарушения водоохранного законодательства не представлено. Для дома разработан проект "Наружные сети самотечной и напорной канализации с КНС", предполагающий сбор стоков по самотечной канализации в проектируемую комплексную КНС с последующим поступлением в существующую КНС, чем обеспечивается сохранность водного объекта.

Заинтересованные лица Саакян А.Г., Шенаева А.В. в своих интересах и интересах несовершеннолетней Ш.., извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

Представитель органа опеки и попечительства Липкан Г.К. оставил решение на усмотрение суда.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Саакян А.Г. просит решение отменить и принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении требований. Полагает, что суд сделал неправильный вывод о соблюдении прокурором срока на обращение в суд. Кроме того не представлено подтверждения, что граждане, в чьих интересах обратился прокурор, фактически инициировавшие данное обращение, сами не имеют такой возможности по причинам, указанным в ч.1 ст.45 ГПК РФ, в связи с чем прокурор не вправе был обращаться с таким заявлением. Заявителем избран неверный способ защиты, поскольку не ясно, каким образом будут восстановлены нарушенные права, не представлено сведений о нарушении прав неопределенного круга лиц. Не представлено доказательств, что объект представляет угрозу жизни, здоровью или имуществу неопределенного круга лиц. Отсутствуют доказательства несоответствия разрешения на строительство действующему законодательству. Судом неправильно применен материальный закон (ст.51ГрК РФ), который предусматривает только прекращение разрешения на строительство по основаниям, предусмотренным ч.21.1 ст.51 ГрК РФ. Принятое решение нарушает сложившийся режим хозяйствования, права застройщика на законность и предсказуемость в действиях органов местного самоуправления, свободное использование сил и средств для осуществления строительства на собственном земельном участке в соответствии с выданным в установленном порядке разрешением. Решением суда на застройщика фактически возлагаются дополнительные расходы на консервацию объекта и его охрану. Также указано на несвоевременное изготовление мотивированного решения.

Жалоба рассмотрена в отсутствие административных ответчиков Шенаевой А.В., действующей также в интересах Ш.., Саакяна А.Г., представителей заинтересованного лица администрации Суздальского района и органа опеки и попечительства, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции не связан основаниями и доводами апелляционной жалобы и рассматривает дело в полном объеме.

Основания для отмены решения суда в апелляционной инстанции предусмотрены ст.310 КАС РФ, таких оснований судебной коллегией не установлено.

Суд первой инстанции создал условия для полного и всестороннего рассмотрения дела, принял меры для сбора и представления сторонами необходимых доказательств, вынес законное и обоснованное решение на основании оценки совокупности представленных доказательств.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Саакян Г.А. ****. зарегистрировал право собственности на земельный участок площадью **** кв.м. с кадастровым номером **** из категории земли населенных пунктов с разрешенным использованием 5-этажные многоквартирные жилые дома, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности (л.д.9 Т.1). 11.02.2014г. на кадастровый учет поставлено два земельных участка с кадастровыми номерами **** и **** площадью **** и **** кв.м., образованных при разделе выше указанного земельного участка.

12.03.2014г. утвержден градостроительный план земельного участка (далее ГПЗУ) с кадастровым номером ****, то есть участка, который к тому времени утратил свое существование. При этом ГПЗУ содержит обязательные требования к осуществлению строительства, среди которых минимальная глубина участка, минимальная глубина заднего двора, минимальная ширина бокового двора.

Согласно ч.6 ст.48 Градостроительного кодекса, в случае, если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик обязан предоставить такому лицу, в том числе, градостроительный план земельного участка; результаты инженерных изысканий или задание на их выполнение; технические условия.

Согласно ч.11 данной статьи подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика, результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка и проекта межевания территории в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, получение ГПЗУ должно предшествовать подготовке проекта.

Аналогично получению разрешения на строительство должно предшествовать получение ГПЗУ и разработка на их основании проекта, что следует из положений ст.51 Градостроительного кодекса РФ.

В частности согласно ч.1 данной статьи разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка на основании заявления, к которому прилагаются документы, предусмотренные ч.7 данной статьи, в том числе: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации, включая пояснительную записку; схему планировочной организации земельного участка, выполненную в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение) и другие.

В данном случае приложенная к заявлению о выдаче разрешения на строительство заявителем схема планировочной организации земельного участка, выполненной в составе проектной документации, подготовленной на основании задания на проектирование, не содержит сведений о ГПЗУ, в соответствии с которым выполнен проект, имеющий регистрационный **** от 07.03.2014г. Из данного раздела проекта следует, что строительство предполагается на земельном участке площадью **** кв.м. с кадастровым номером ****

Таким образом, проектирование осуществлялось для осуществления строительства на земельном участке, который к тому времени перестал существовать и до получения ГПЗУ, который утвержден только 12.03.2014г.

В соответствии с ч.21.7 ст.51 Градостроительного кодекса РФ в случае образования земельных участков путем раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, в отношении которых выдано разрешение на строительство, физическое или юридическое лицо, у которого возникло право на образованные земельные участки, вправе осуществлять строительство на таких земельных участках на условиях, содержащихся в указанном разрешении на строительство, с соблюдением требований к размещению объектов капитального строительства, установленных в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и земельным законодательством. В этом случае требуется получение градостроительного плана образованного земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства. Ранее выданный градостроительный план земельного участка, из которого образованы земельные участки путем раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, утрачивает силу со дня выдачи градостроительного плана на один из образованных земельных участков.

Лицо, у которого возникло право на образованные земельные участки, обязано уведомить в письменной форме о переходе к нему прав на земельные участки, об образовании земельного участка уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления с указанием реквизитов градостроительного плана земельного участка, на котором планируется осуществить строительство объекта капитального строительства, а уполномоченный орган в течение десяти дней принимает решение о внесении изменений в разрешение на строительство.

Основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является, в том числе несоответствие планируемого размещения объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка в случае, предусмотренном частью 21.7 данной статьи.

Таким образом, в данном случае существенно нарушена процедура выдачи разрешения на строительство, установленная Градостроительным кодексом РФ, поскольку ГПЗУ выдан на несуществующий земельный участок, проектная документация на строительство многоквартирного 3-этажного жилого дома подготовлена до утверждения ГПЗУ и без учета его требований, разрешение выдано на строительство объекта капитального строительства на несуществующем земельном участке, ГПЗУ на вновь образованные участки не получены, а соответствующие изменения в связи с разделом участка не внесены в разрешение на строительство.

Кроме того, при выдаче разрешения на строительство существенно нарушены нормы федерального законодательства.

В связи с нахождением участка в 100-метровой водоохраной зоне реки Содышка п.2.4 ГПЗУ содержит требование об оборудовании проектируемых и строящихся объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством об охране окружающей среды.

Согласно п.8 ч.12 ст.48 Градостроительного кодекса РФ в состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением проектной документации линейных объектов, включается, в том числе, раздел "перечень мероприятий по охране окружающей среды".

В соответствии с ч.16 ст.65 Водного кодекса РФ, в редакции, вступившей в действие с 01.11.2013г., выбор типа сооружения, обеспечивающего охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, осуществляется с учетом необходимости соблюдения установленных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов.

Таким образом, в соответствии с требованиями федерального закона проектная документация объекта, строящегося в водоохраной зоне, должна содержать сведения об оборудовании такого объекта сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод с учетом установленных нормативов.

В материалах дела отсутствуют сведения о том, что проект строительства дома по адресу **** на момент получения разрешения на строительство предусматривал меры по обеспечению охраны водного объекта.

Также, согласно ч.19.ст 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства и может быть продлено уполномоченным органом по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения (ч.20 данной статьи).

В данном случае проектом предусмотрен срок строительства 12 месяцев, а разрешение на строительство выдано на срок 3 года 9,5 месяцев, что противоречит закону.

Таким образом, на момент обращения прокурора в суд, срок действия указанного разрешения в соответствии с законом должен был истечь.

Согласно ч.1 ст.48 Градостроительного кодекса РФ архитектурно-строительное проектирование должно осуществляться в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

В данном же случае проектом предполагается использование для благоустройства дополнительно запрашиваемой территории, документы о предоставлении которой не представлены (л.д.222 Т.2).

В соответствии с действующим земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности земельные участки используются в соответствии с их назначением с учетом категории земель, с соблюдением установленных для них градостроительных регламентов.

В данном случае согласно сведениям администрации Суздальского района (л.д.92,93 Т.1), земельные участки с кадастровыми номерами **** и **** находятся в территориальной зоне С-1 зона сельскохозяйственного использования, в которой не предусмотрено строительство многоквартирных многоэтажных жилых домов. При этом, как обоснованно указал в решении суд первой инстанции, проведение в отношении данных земельных участков процедуры отнесения их к территориальной зоне Ж-3 путем внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки, лишь подтверждает то обстоятельство, что на момент выдачи разрешения на строительство указанные участки к данной зоне не относились.

Суду апелляционной инстанции административный ответчик Саакян А.Г. и его представители не смогли пояснить, на основании каких документов внесены сведения в единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним о виде разрешенного использования земельного участка: многоквартирные 5-ти этажные жилые дома.

Согласно ст.12 ГК РФ признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является одним из способов защиты гражданских прав.

В данном случае прокурором избран надлежащий способ защиты, в связи с чем разрешение на строительство от 14.03.2014г. подлежит признанию недействительным, как выданное с нарушением закона и не соответствующее закону и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам.

То обстоятельство, что ст.51 Градостроительного кодекса предусматривает только прекращение разрешения на строительство при определенных данной нормой условиях, не препятствует признанию разрешения, выданного с нарушением закона недействительным.

Судебная коллегия считает несостоятельными и другие доводы апелляционной жалобы, полагая их основанными на неправильном толковании закона и искажении его действительного смысла.

Статья 45 ГПК РФ наделяет прокурора правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Ограничения, связанные с наличием уважительных причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, предусмотрены только для обращения прокурора с заявлениями в интересах конкретного гражданина, при этом такие ограничения, в любом случае, не распространяются на защиту права на благоприятную окружающую среду.

В данном случае, не смотря на то, что прокурорская проверка была инициирована по обращению конкретных граждан, в результате нее выявлены нарушения прав неопределенного круга лиц, в защиту которых прокурор и обратился в суд.

Судебная коллегия полагает правильным вывод суда о своевременном обращении прокурора в суд, поскольку нарушения закона были выявлены в результате проведенной проверки с привлечением Департамента архитектуры и строительства администрации Владимирской области, сведений о проведении проверки прокурором указанных обстоятельств в более ранний период суду не представлено.

Также обоснованным является вывод суда первой инстанции, что выданное с нарушением закона разрешение на строительство нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, в частности права на благоприятную окружающую среду в части проведения мероприятий по обеспечению охраны водного объекта - реки Содышка. Судом установлено, что проект, для реализации которого выдано разрешение, в нарушение ст.65 Водного кодекса не предусматривает соответствующих мер.

Кроме того, несоблюдение параметров строительства, установленных градостроительными регламентами, нарушает права граждан в области градостроительной деятельности, в частности, на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, закрепленных в качестве принципов градостроительной деятельности статьей 2 Градостроительного кодекса РФ.

Судебная коллегия не соглашается также и с доводами о злоупотреблении прокурором и органами местного самоуправления предоставленными им властными полномочиями, в результате которых произвольно нарушается нормальный режим хозяйствования.

В данном случае принятию признаваемого судом недействующим решения органа местного самоуправления способствовало поведение лица, обратившегося за получением муниципальных услуг, представившего для этих целей недостоверные на момент обращения сведения о принадлежащем ему земельном участке, и не исполнившего обязанностей, предусмотренных ст.51 Градостроительного кодекса, связанных с изменением характеристик земельного участка.

Действия прокурора в данном случае основаны на требовании закона, осуществлены в рамках предоставленных законом и являются адекватными допущенным нарушениям, направлены на восстановление баланса публичных и частных интересов.

Принятое судом решение не препятствует деятельности застройщика при условии соблюдения им требований закона. Незначительная задержка судом изготовления мотивированного решения не свидетельствует о незаконности самого решения и не послужила препятствием к его обжалованию.

Руководствуясь ст.ст. 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Суздальского районного суда Владимирской области от 20 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Саакяна А.Г. - без удовлетворения.

Председательствующий Р.Е.Судакова

Судьи Л.В. Огудина

А.В.Семёнов