Апелляционное определение СК по административным делам Вологодского областного суда от 18 декабря 2015 г. по делу N 33а-6447/2015

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе

председательствующего Охапкиной Г.А.,

судей Жидковой О.В., Коничевой А.А.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В.,

при секретаре Журавлевой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Поникаровой Н. Л., апелляционному представлению прокурора Кадуйского района на решение Кадуйского районного суда Вологодской области от 29.09.2015, которым в удовлетворении заявленных требований Поникаровой Н. Л. о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово), утвержденных решением Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области N 18 от 26.06.2014 в части территориальных зон, отказано.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Жидковой О.В., объяснения представителя административного истца Поникаровой Н.Л. по доверенности Поникарова А.Г., представителей заинтересованного лица администрации муниципального образования поселок Хохлово по доверенности Морозовой О.Н. и на основании прав по должности главы муниципального образования поселок Хохлово Трофимова В.А., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Иволга О.В. об изменении решения суда, судебная коллегия

установила:

Поникарова Н.Л. является собственником земельного участка с кадастровым N ... , категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, расположенного по "адрес", и арендатором земельного участка с кадастровым N ... , категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для благоустройства территории, расположенного по "адрес" (Т.1 л.д. 199, 202-206).

Решением Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области от 26.06.2014 N 18 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово).

"ДАТА" Поникарова Н.Л. обратилась в суд с заявлением о признании недействующими указанных Правил.

В обоснование требований указала, что в утвержденных решением Совета муниципального образования поселок Хохлово от 26.06.2014 N 18 Правилах землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово) отсутствует привязка территориальных зон к местности, в связи с чем невозможно отнести земельные участки, пользователями которых она является, к какой-либо территориальной зоне. Данное обстоятельство не позволяет трактовать Правила однозначно, вследствие чего рядом с принадлежащим ей на праве собственности земельным участком и расположенным на нем жилым домом может появиться промышленное предприятие, мусорная свалка или иной объект, нарушающий ее спокойствие. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает ее конституционные права и охраняемые законом интересы, как правообладателя земельных участков. Кроме того указала на нарушение процедуры принятия оспариваемого решения и проведения публичных слушаний. Полагала, что отсутствие в градостроительных регламентах территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования, влечет за собой возможность конфликта интересов и коррупции со стороны лиц, принимающих решение об отнесении земельных участков к той или иной территориальной зоне.

Уточнив заявленные требования, просила признать недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово), утвержденные решением Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области от 26.06.2014 N 18, в части территориальных зон, расположенных в непосредственной близости от двух земельных участков, пользователем которых она является.

Административный истец Поникарова Н.Л. в судебное заседание не явилась, о времени и месте рассмотрения дела извещена. Ее представители по доверенности Поникаров А.Г. и Шумилов И.Н. в судебном заседании уточненные требования поддержали, просили удовлетворить.

Представитель административного ответчика Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области по доверенности Деркач О.В. в судебном заседании уточненные требования признала, указав, что оспариваемые Правила были приняты с нарушением действующего законодательства. Депутатам не было известно, что утвержденный проект Правил землепользования и застройки не проходил процедуру публичных слушаний, так как данную процедуру проходил проект Правил, распространяющий свое действие на всю территорию муниципального образования. Об изменении сути нормативного правового документа стало известно после его опубликования. Кроме того указала на нарушение сроков проведения публичных слушаний, принятие Правил землепользования и застройки в отсутствие генерального плана муниципального образования и невключение в указанные Правила ранее существовавших видов разрешенного использования земельных участков.

Представители заинтересованного лица администрации муниципального образования поселок Хохлово по доверенности Морозова О.Н. и на основании прав по должности глава муниципального образования Трофимов В.А. в судебном заседании уточненные требования не признали, ссылаясь на законность оспариваемого решения. Указали, что земельные участки, находящиеся в пользовании Поникаровой Н.Л., находятся в одной территориальной зоне Ж-1, при этом часть земельных участков находится в водоохраной зоне Ж-1-В, которая не является самостоятельной территориальной зоной, а лишь налагает определенные ограничения. Отсутствие при опубликовании Правил землепользования и застройки указания действия нормативного правового акта на часть поселения, является технической ошибкой, произошедшей при подготовке проекта документа, которая не изменяет его суть.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Поникарова Н.Л., не приводя новых доводов, ставит вопрос об отмене решения суда, принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований по мотиву незаконности и необоснованности. Указывает, что судом не принято во внимание признание требований представителем органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

В апелляционном представлении, с учетом его уточнений в суде апелляционной инстанции, прокурор Кадуйского района ставит вопрос об изменении решения суда и изложении его резолютивной части в соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающего необходимость указания на опубликование данного решения или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

В возражениях на апелляционную жалобу администрация муниципального образования поселок Хохлово просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В возражениях на апелляционную жалобу Совет муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области в лице депутатов просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Указывает на то, что председателю Совета муниципального образования поселок Хохлово Деркач О.В. не было делегировано полномочий по высказыванию мнения в суде первой инстанции при рассмотрении данного дела. Полагает, что представленный в суд первой инстанции Деркач О.В. отзыв является мнением одного депутата, а не решением всего представительного органа муниципального образования поселок Хохлово. Председатель Совета муниципального образования поселок Хохлово Деркач О.В. превысила свои должностные полномочия, представив указанный отзыв в суд первой инстанции, что подтверждается протоколом N ... Совета муниципального образования поселок Хохлово третьего созыва от "ДАТА". Совет депутатов муниципального образования поселок Хохлово был осведомлен о том, что проект Правил землепользования и застройки, а именно градостроительные регламенты, их применение, карта градостроительного зонирования были разработаны, опубликованы, предоставлены для рассмотрения на публичных слушаниях и в результате утверждены решением Совета муниципального образования поселок Хохлово N 18 от 26.06.2014 только на часть муниципального образования поселок Хохлово - населенный пункт поселок Хохлово.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, поступивших возражений, приходит к следующему.

В силу требований части 1 статьи 3 Федерального закона от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" апелляционные жалоба и представление по данному делу подлежат рассмотрению по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующего на момент их рассмотрения.

Суд первой инстанции, руководствуясь нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, правомерно принял к своему производству заявление Поникаровой Н.Л. о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово), утвержденных решением Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области от 26.06.2014 N 18, с учетом правил подсудности, действовавших на момент обращения Поникаровой Н.Л. в суд.

В то же время, рассматривая заявление Поникаровой Л.Н. по существу заявленных требований после 15.09.2015, суд ошибочно применил нормы главы 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, утративших силу с указанной даты в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вместе с тем данное обстоятельство само по себе не является безусловным основанием для отмены судебного акта, поскольку содержащиеся в главе 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации нормы воспроизведены в главе 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов" Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При этом в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований принимается судом по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие нормативного правового акта закону, имеющему большую юридическую силу, и нарушение таким нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" задачей суда при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов является проверка следующих обстоятельств: принятие оспариваемого акта органом или должностным лицом в пределах их полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, соответствие содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение Правил землепользования и застройки отнесено к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

Представительным органом местного самоуправления муниципального образования поселок Хохлово является Совет муниципального образования поселок Хохлово (часть 1 статьи 19 Устава муниципального образования поселок Хохлово, утвержденного решением Совета муниципального образования поселок Хохлово от 09.08.2005 N 5).

Правила землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово), утвержденные решением Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области от 26.06.2014 N 18, являются нормативным правовым актом, поскольку содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на изменение существующих правоотношений в сфере землепользования на территории населенного пункта р.п. Хохлово.

Разрешая заявленные требования, суд правомерно руководствовался нормами Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительного кодекса Российской Федерации и Уставом муниципального образования поселок Хохлово.

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей обязательное проведение публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки.

Материалами дела подтверждается, что проект правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово с картой градостроительного зонирования опубликован в официальном печатном издании - Официальный вестник Кадуйского муниципального района газета "Наше время" N 9(41) от 19.04.2014, а также был размещен на официальном Интернет-сайте муниципального образования поселок Хохлово.

Указанный проект Правил фактически разработан применительно к части территории муниципального образования и относится к населенному пункту поселок Хохлово.

При этом как правильно отметил суд первой инстанции, несоответствие названий проекта нормативного акта и опубликованного впоследствии нормативного акта, заключающееся в отсутствии указания в проекте нормативного акта его действия на часть поселения, является технической ошибкой, поскольку тексты указанных документов являются идентичными по содержанию.

Постановлением администрации муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области от 10.04.2014 N 26 "О проведении публичных слушаний", опубликованным в газете "Наше время" от 19.04.2014 N 31, определена процедура проведения публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово, которые были назначены на "ДАТА".

Названное постановление содержит полную информацию о времени и месте проведения публичных слушаний, месте размещения материалов информационного характера, определено место, время, срок и порядок приема предложений по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово.

В соответствии с частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет на менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Аналогичные сроки проведения публичных слушаний установлены Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании поселок Хохлово, утвержденным решением Совета муниципального образования поселок Хохлово от 01.12.2005 N 11 (с последующими изменениями).

Вместе с тем, частью 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. Срок проведения публичных слушаний в этом случае не может быть более чем один месяц.

Проведение публичных слушаний состоялось "ДАТА", что подтверждено протоколом публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (Т.1 л.д.137-141), решением о результатах публичных слушаний (Т.1 л.д.143), в соответствии с которым главе муниципального образования поселок Хохлово рекомендовано рассмотреть проект правил землепользования и застройки и принять решение о направлении его в Совет муниципального образования поселок Хохлово, либо на доработку в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки (при выявлении замечаний).

Таким образом, в нарушение требований части 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации продолжительность публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово) составила два месяца со дня опубликования такого проекта

Однако указанное нарушение, по мнению судебной коллегии, не может служить основанием для признания нормативного правового акта недействительным, поскольку административным истцом не были представлены доказательства того, что несоблюдение установленного законом срока проведения публичных слушаний, привело к существенному нарушению его прав и законных интересов, что является необходимым условием для удовлетворения требований по данной категории дел.

При этом не может быть признана состоятельной ссылка подателя апелляционной жалобы Поникаровой Н.Л. на ненадлежащее извещение о дате проведения публичных слушаний правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах части территории муниципального образования поселок Хохлово, в отношении которой была осуществлена подготовка правил землепользования и застройки.

Положения части 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривают обязательность персонального извещения о дате проведения публичных слушаний правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах части территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществляется подготовка правил землепользования и застройки.

Доступность информации о времени и месте проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово для заинтересованных лиц была обеспечена в установленном порядке путем публикации соответствующего сообщения в газете "Наше время" от 19.04.2014 N 31.

"ДАТА" в комиссию по градостроительному зонированию (комиссию по подготовке правил землепользования и застройки) муниципального образования поселок Хохлово от Поникаровой Н.Л. и Поникарова А.Г. поступило заявление об участии в публичных слушаниях. При этом личное участие в публичных слушаниях, состоявшихся "ДАТА", принял Поникаров А.Г. представитель правообладателя земельных участков Поникаровой Н.Л., что подтверждается протоколом публичных слушаний от "ДАТА" (Т.1 л.д.141).

Приведенные обстоятельства указывают на отсутствие при проведении публичных слушаний нарушений прав Поникаровой Н.Л., как правообладателя земельных участков, находящихся в границах части территории муниципального образования поселок Хохлово, в отношении которой осуществлялась подготовка правил землепользования и застройки.

Не может быть признан обоснованным и довод апелляционной жалобы Поникаровой Н.Л. относительно незаконности оспариваемых Правил землепользования ввиду отсутствия на момент их принятия генерального плана муниципального образования поселок Хохлово, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Таким образом, подготовка проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово применительно к части территории муниципального образования - населенному пункту поселка Хохлово в отсутствие генерального плана муниципального образования поселок Хохлово не противоречит требованиям законодательства.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение Совета муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области от 26.06.2014 N 18, которым утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово) принято в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и порядку его принятия.

Судебная коллегия также соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Правила землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово) приняты с учетом фактического землепользования, сложившегося на территории муниципального образования, а земельные участки, пользователями которых является Поникарова Н.Л., расположены в границе одной территориальной зоны.

Указанные обстоятельства подтверждаются представленными суду административным ответчиком картографическими материалами, административным истцом не опровергнуты.

При этом доводы апелляционной жалобы Поникаровой Н.Л. о незаконности оспариваемого нормативного акта ввиду отсутствия в государственном кадастре недвижимости описания местоположения границ территориальных зон, установленных Правилами землепользования и застройки муниципального образования поселок Хохлово (территория населенного пункта р.п. Хохлово) также не могут быть приняты во внимание, поскольку действующее законодательство не связывает подготовку и принятие правил землепользования и застройки с постановкой территориальных зон на кадастровый учет.

Более того, отражение информации об отнесении земельных участков к территориальным зонам в кадастровых паспортах (планах) не предусмотрено, что согласуется с Приказом Минэкономразвития России от 25.08.2014 N 504 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории".

Порядок установления территориальных зон регламентирован статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не принято во внимание признание требований Поникаровой Н.Л. представителем органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, не являются основанием для отмены оспариваемого судебного акта, поскольку в силу части 10 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

При этом судебная коллегия отмечает, что позиция представителя Совета муниципального образования поселок Хохлово Деркач О.В., выраженная в суде первой инстанции, противоречит позиции представительного органа в целом, что следует из возражений на апелляционную жалобу депутатов Совета муниципального образования поселок Хохлово, представленных в суд апелляционной инстанции.

Вместе с тем доводы апелляционного представления об отсутствии в резолютивной части решения суда указания на опубликование данного решения или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, заслуживают внимания.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В связи с изложенным судебная коллегия полагает необходимым привести резолютивную часть решения суда в соответствие с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В остальной части решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, поскольку соответствует установленным судом фактическим обстоятельствам дела и не противоречит имеющимся по делу доказательствам, которым дана правильная правовая оценка.

Доводы апелляционной жалобы Поникаровой Н.Л. являются несостоятельными, они не опровергают правильность выводов суда, с которыми согласилась судебная коллегия, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда не содержат.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Кадуйского районного суда Вологодской области от 29.09.2015 изменить.

Дополнить резолютивную часть решения суда абзацем следующего содержания.

"Решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию административным ответчиком Советом муниципального образования поселок Хохлово Кадуйского муниципального района Вологодской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Кадуйского муниципального района (газете "Наше время"), в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт".

В остальной части решение Кадуйского районного суда Вологодской области от 29.09.2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Поникаровой Н. Л. - без удовлетворения.

Председательствующий: Г.А. Охапкина

Судьи: О.В. Жидкова

А.А. Коничева