Апелляционное определение СК по административным делам Ростовского областного суда от 25 января 2016 г. по делу N 33а-1083/2016

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе:

председательствующего судьи Москаленко Ю.М.,

судей: Водяной В.Ю., Медведева С.Ф.,

при секретаре Тукусер А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Водяной В.Ю. административное дело по апелляционной жалобе главы Романовского сельского поселения на решение Волгодонского районного суда от 15.10.2015 г.,

УСТАНОВИЛА:

Решением Собрания депутатов Романовского сельского поселения Волгодонского района Ростовской области N НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА утверждены "Правила благоустройства и санитарного содержания территории Романовского сельского поселения" (далее - Правила), обнародованные путем опубликования в официальном печатном издании " ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА" N НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА.

Решением Собрания депутатов Романовского сельского поселения Волгодонского района Ростовской области N НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА в решение Собрания депутатов Романовского сельского поселения от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА N НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН внесены изменения.

Названным решением пункт ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА раздела ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА Правил изложен в следующей редакции: "Физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий".

В пункте ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА Правил определены параметры границ прилегающих территорий, подлежащих закреплению за правообладателями земельных участков различных категорий в целях, указанных в п ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА Правил.

Согласно пункту ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА Правил собственники и пользователи объекта собственности могут реализовать обязательства по благоустройству и уборке прилегающей территории самостоятельно либо с привлечением третьих лиц в соответствии с гражданским законодательством.

Прокурор Волгодонского района Ростовской области обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу Правил, утвержденных решением представительного органа от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА года N ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА в следующей части: пункт ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА - в части слов "прилегающих территорий", пункты ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА - полностью.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемыми пунктами Правил на физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, осуществляющих свою деятельность в административных границах сельского поселения, имеющих в собственности или любой форме пользования земельные участки, здания, сооружения, строения, коммуникации, домовладения и т.д., возложены обязанности обеспечить благоустройство, санитарную очистку и уборку, в том числе, прилегающих к земельным участкам территорий в соответствии с Правилами.

По мнению прокурора, фактически указанными нормами на физических и юридических лиц возложено дополнительное бремя по содержанию территорий общего пользования, а также имущества, им не принадлежащего и не используемого на каком-либо вещном праве. Вместе с тем, возложение дополнительных, не предусмотренных законом обязанностей на граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей противоречит требованиям федерального законодательства.

Прокурор Волгодонского района ссылается на то, что возложение обязанностей органов местного самоуправления по содержанию, благоустройству территорий (земельных участков), находящихся в государственной или муниципальной собственности, на юридических и физических лиц, которые правами пользования, иными вещными правами на данные участки не обладают, иначе, как на договорной основе, законодательством не предусмотрено.

По перечисленным основаниям прокуратурой района был принесен протест от 15.06.2015 года, однако решением Собрания депутатов Романовского сельского поселения от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА года N ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА протест оставлен без удовлетворения.

Решением Волгодонского районного суда Ростовской области от 15 октября 2015 года требования прокурора Волгодонского района Ростовской области о признании отдельных положений муниципального нормативного правового акта противоречащими закону удовлетворены.

В апелляционной жалобе глава Романовского сельского поселения просит отменить решение суда от 15.10.2015 года и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что решение от 15.10.2015 года является незаконным, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, вынесено при неправильном применении норм материального и процессуального права.

Автор жалобы ссылается на то, что основной целью деятельности органов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования путем решения вопросов местного значения.

27.03.2015 года текст проекта решения N ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА от 31.03.2015 года вынесен на публичные слушания. Каких-либо претензий либо возражений со стороны населения не поступило, в связи с чем Собранию депутатов рекомендовано внести соответствующие изменения.

Глава Романовского сельского поселения ссылается также на то, что органы местного самоуправления наделены полномочием определять в пределах своей территории как порядок участия в благоустройстве, так и границы прилегающей территории.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Волгодонского района Ростовской области просит оставить решение суда от 15.10.2015 года без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Романовского сельского поселения Волгодонского района Ростовской области доводы апелляционной жалобы поддержала, просила удовлетворить.

Старший прокурор отдела Прокуратуры Ростовской области Золотых В.В. просил оставить решение суда от 15.10.2015 года без изменения, находя его законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, выслушав явившихся в судебное заседание участников процесса, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя требования прокурора Волгодонского района, суд первой инстанции, проанализировав оспариваемые административным истцом пункты Решения Собрания депутатов Романовского сельского поселения N ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА от ДАТА ОБЕЗЛИЧЕНА, пришел к выводу, что фактически указанными нормами на физических и юридических лиц возложено дополнительное бремя по содержанию территорий общего пользования, а также имущества, им не принадлежащего и не используемого ими на каком-либо вещном праве. Между тем, возложение дополнительных, не предусмотренных законом обязанностей на граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей противоречит требованиям федерального законодательства.

Судебная коллегия находит данные выводы обоснованными и соглашается с ними, исходя из следующего.

Согласно ч.3 ст.208 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться, в том числе, прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии со ст.12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с п.19 ч.1 ст.14 Федеральный закон от 06.10.2003 года N131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Согласно ч.2 ст. 17 Федерального закона N131-ФЗ органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1-9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1-11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных пунктами 4, 8 и 10 части 1 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.

В силу ч.4 ст.7 Федеральный закон от 06.10.2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Из содержания ч.2 ст.8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, следует необходимость предоставления равной защиты всем собственникам.

В силу ст.210 ГК Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В соответствии с п.1 ст.2, п.1 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст.71 Конституции Российской Федерации, гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества несобственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Системный анализ приведенных выше положений действующего законодательства свидетельствует о том, что установление органами местного самоуправления порядка участия физических и юридических лиц в благоустройстве прилегающих к принадлежащим им объектам территорий не должно противоречить Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству. Это связано с тем, что установление указанного порядка органами местного самоуправления в отношении неопределенного круга лиц может непосредственно затрагивать их права как в публичных, так и в частных правоотношениях.

В силу ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции, вопреки требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства пунктами ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА Правил установлен такой порядок участия физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в благоустройстве прилегающих к их объектам территорий, который возложил на них дополнительные, не предусмотренные законом обязанности по своевременной и качественной уборке таких территорий. Установление этой обязанности влечет за собой материальные затраты на содержание территории и угрозу привлечения к ответственности за неисполнение Правил в соответствии с действующим законодательством.

При таких обстоятельствах, вывод районного суда о том, что оспариваемые прокурором пункты Правил противоречат федеральному законодательству, в связи с чем их следует признать недействующими по правилам, предусмотренным главой 21 КАС Российской Федерации, является законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений по вопросам, относящимся к их компетенции, в том числе и в вопросах организации благоустройства территории, несостоятельны.

Учитывая приведенные выше положения Конституции Российской Федерации, а также ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", при нормативно-правовом регулировании органы местного самоуправления должны учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного и жилищного, которое входит в единую правовую систему Российской Федерации.

Нормы материального права, закрепленные законодателем на федеральном уровне, не предусматривают возможности возложения на титульных владельцев земельных участков обязанностей по содержанию и уборке территории, прилегающей к их объектам права.

При этом судебная коллегия учитывает, что недопустимость внедоговорного порядка уборки и содержания имущества неопределенным кругом лиц, которым такое имущество не принадлежит, не исключает возможности возложения такой обязанности на физических и юридических лиц в случае наличия заключенных договоров между такими лицами и органами местного самоуправления, содержащих соответствующие условия.

Доводы апелляционной жалобы не содержат ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы суда первой инстанции, либо нуждающиеся в дополнительной проверке судом апелляционной инстанции. Судебной коллегией в ходе апелляционного производства по делу таких обстоятельств также не установлено.

Районным судом верно определены обстоятельства, имеющие юридическое значение для настоящего административного дела, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем оснований к отмене постановленного по делу судебного акта не имеется.

Руководствуясь ст.309 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 15.10.2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главы Романовского сельского поселения - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: