Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 16 декабря 2015 г. по делу N 33а-12135/2015

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П.,

судей Мокрушиной В.П., Титовой В.В.,

при секретаре Морозовой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Барнаульской городской Думы

на решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 14 августа 2015 года по делу по заявлениям прокурора г. Барнаула, акционерного общества "Тандер" об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Титовой В.В., судебная коллегия

установила:

прокурор г. Барнаула обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления.

В обоснование требований указано, что решением Барнаульской городской Думы от 07 июня 2013 года N110 утверждены Правила благоустройства территории городского округа - города Барнаула (далее по тексту также - Правила, Правила благоустройства), отдельные нормы которых противоречат федеральному законодательству, так как возлагают на физических и юридических лиц дополнительное бремя по содержанию территорий общего пользования, а также не принадлежащего им имущества в нарушение статьи 55 Конституции Российской Федерации, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 30 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 19 Федерального закона "О рекламе". С учетом последующего уточнения требований просил признать недействующими пункты 3.4, 3.5, 4.6, 4.11, 5.6, 8.1, 8.2, 9.4, 11.4, 13.3, 14.3, 15.9 Правил в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанность по содержанию прилегающих территорий.

С требованиями об оспаривании того же нормативного правового акта обратилось АО "Тандер", ссылаясь на противоречие его норм положениям статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". После уточнения требований Общество просило признать недействующими пункт 1.1, подпункт 3 пункта 3.1, пункты 3.4, 3.5, 4.11, абзац 1 пункта 8.18, подпункт 10 пункта 15.5, пункт 21.7 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула.

Определением Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 15 июля 2015 года указанные дела объединены в одно производство.

Решением Центрального районного суда г.Барнаула от 14 августа 2015 года признаны недействующими со дня вступления в силу решения суда пункты 3.4, 3.5, 4.6, 4.11, 5.6, 8.1, 8.2, 9.4, 11.4, подпункт 1 пункта 13.3, пункт 14.3, подпункт 10 пункта 15.5, пункт 15.9 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 07 июня 2013 года N110 (в редакции решений Барнаульской городской Думы от 28 марта 2014 года N283, от 24 апреля 2015 года N440) в части, возлагающей на физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц обязанность по уборке, содержанию и благоустройству прилегающих территорий.

С Барнаульской городской Думы за счет казны муниципального образования городского округа - города Барнаула в пользу закрытого акционерного общества "Тандер" взысканы судебные расходы в виде государственной пошлины в сумме 4 500 рублей.

Постановлено опубликовать сообщение о принятии решения о признании нормативного правового акта недействующим в части в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума просит изменить решение суда в части удовлетворения требований прокурора г.Барнаула и АО "Тандер", принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении заявлений. Жалоба мотивирована тем, что судом не дана правовая оценка доводам городской Думы о природе правоотношений, возникающих из оспариваемых пунктов. Правовое регулирование в сфере благоустройства направлено на упорядочение публично-правовых отношений по обеспечению и повышению комфортности условий проживания граждан, поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории, а не гражданско-правовых отношений собственности, как указано судом. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделяет органы местного самоуправления правом определять соответствующие правила поведения, а определение порядка участия в силу прямого указания закона не является сферой гражданско-правового регулирования правоотношений собственников и органов местного самоуправления. Тот факт, что при этом устанавливаются условия, которые собственник имущества должен соблюдать при осуществлении своих гражданских прав не означает, что тем самым регулируются его гражданские права и обязанности. Такие условия представляют собой публичные требования к содержанию имущества. Признавая пункты 4.11, 14.3, 15.9 Правил несоответствующими действующему законодательству, суд не дал должной оценки тому, что данные пункты полностью воспроизводят положения вышестоящего акта, а именно пункты 8.2.19, 8.6.2 Приказа Минрегиона Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N 613. Также указано, что судом сделан вывод о несоответствии подпункта 1 пункта 13.3 Правил действующему законодательству без применения систематического толковании и учета того, что данный пункт находится в специальном разделе Правил, регулирующем особенности содержания строительных площадок.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор г.Барнаула, АО "Тандер" просят оставить решение суда без изменения.

Проверив дело в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выслушав представителя Барнаульской городской Думы, настаивавшего на доводах жалобы, прокурора, представителя АО "Тандер", возражавших против отмены решения суда, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда в силу следующего.

Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, Решением Барнаульской городской Думы от 07 июня 2013 года N110 утверждены Правила благоустройства территории городского округа - города Барнаула (далее по тексту - Правила благоустройства, Правила), действуют в редакции Решений Барнаульской городской Думы от 28 марта 2014 года N283, от 24 апреля 2015 года N440.

Решение от 07 июня 2013 года N110, а также решения о внесении изменений в нормативный правовой акт опубликованы в установленном порядке в газете "Вечерний Барнаул".

Правила благоустройства утверждены уполномоченным органом - Барнаульской городской Думой, к компетенции которой статьей 42 Устава городского округа - города Барнаула отнесено, в том числе принятие общеобязательных правил на территории города по вопросам местного значения, с соблюдением установленного порядка. Согласно протоколу заседания Барнаульской городской Думы от 07 июня 2013 года нормативный правовой акт принят единогласно 36 депутатами, присутствовавшими на заседании, из числа 40 избранных (установленное число депутатов - 40).

В соответствии с пунктами 3.4, 3.5 Правил благоустройство отведенных земельных участков и прилегающих территорий осуществляется собственниками зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами в порядке, установленном настоящими Правилами, если иное не предусмотрено действующим законодательством, за счет собственных средств. В случае, если в отношении прилегающей территории обязанность по ее благоустройству, содержанию и уборке возложена на нескольких собственников зданий (помещений в них), строений и сооружений, обязательства по ее благоустройству осуществляются ими пропорционально долям в праве собственности, если иное не предусмотрено соглашением между сособственниками.

Уборка и очистка от мусора отведенных земельных участков и прилегающих территорий нестационарных объектов, объектов общественного питания, бытового обслуживания, автозаправочных станций, автосервисов, шиномонтажных мастерских, объектов капитального строительства, зданий, строений, сооружений обеспечивается ежедневно (пункт 4.6 Правил).

Содержание и уборка садов, скверов, парков, зеленых насаждений, а также земельных участков придомовой, отведенной и прилегающей территорий, находящихся в собственности или пользовании предприятий, учреждений, домовладельцев, производятся силами и средствами этих предприятий, учреждений, домовладельцев самостоятельно или по договорам с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 4.11 Правил).

Полив тротуаров, зеленых насаждений и газонов на отведенных земельных участках и прилегающих территориях производится собственниками либо уполномоченными ими лицами, а в отношении придомовых и прилегающих территорий многоквартирных жилых домов - лицами, осуществляющими управление многоквартирными домами (пункт 5.6 Правил).

Согласно абзацу второму пункта 8.1, пункту 8.2 Правил благоустройства собственники осуществляют содержание объектов благоустройства, расположенных на прилегающих земельных участках. Собственники нестационарных объектов и уполномоченные ими лица обязаны производить их окраску, уборку и очистку отведенной и прилегающей территории.Собственники нестационарных объектов либо уполномоченные ими лица обязаны обеспечить постоянный уход за их внешним видом: содержать в чистоте, красить и устранять повреждения на вывесках, конструктивных элементах, производить уборку и благоустройство прилегающей территории в соответствии с настоящими Правилами (пункт 9.4 Правил).

Владелец рекламной конструкции осуществляет благоустройство и озеленение земельного участка, на котором расположена рекламная конструкция, если иное не предусмотрено соглашением с собственником земельного участка либо лицом, уполномоченным собственником, а также прилегающей территории в срок не более 4 суток после монтажа или демонтажа рекламной конструкции (пункт 11.4 Правил).

Согласно подпункту 1 пункта 13.3 организации и лица, производящие строительные работы, обязаны организовать покраску ограждения (не реже двух раз в год), своевременную уборку мусора на прилегающей к строительной площадке территории.

Граждане, проживающие на территориях индивидуальной жилой застройки, обязаны обеспечить уход за зелеными насаждениями, находящимися на территории домовладения и прилегающей территории; оборудовать и очищать водоотводные канавы и трубы, в весенний период обеспечивать пропуск талых вод в пределах отведенного земельного участка и прилегающей территории; производить расчистку подъездов к своим домам в пределах прилегающей территории (подпункты 2-4 пункта 14.3 Правил).

В силу подпункта 10 пункта 15.5 Правил благоустройства на земельных участках собственники земельных участков либо уполномоченные ими лица обязаны обеспечивать в течение весеннее - летнего сезона цветочное оформление входа (въезда) в здания (в том числе палатки, киоски, павильоны, кафе), а также на их прилегающей территории, осуществлять текущее содержание элементов благоустройства.

Снос деревьев, кроме ценных пород деревьев, и кустарников в зонах застройки индивидуальными жилыми домами на отведенных земельных участках и прилегающей к ним территории осуществляется собственником земельного участка (лицом, уполномоченным им) самостоятельно либо с привлечением специализированной организации за счет собственных средств, за исключением малоимущих граждан (пункт 15.9 Правил).

Удовлетворяя требования прокурора и АО "Тандер", признавая недействующими со дня вступления в силу решения суда приведенные выше пункты Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула в части, возлагающей на физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц обязанность по уборке, содержанию и благоустройству прилегающих территорий, суд первой инстанции исходил из того, что в этой части указанные пункты Правил незаконно возлагают на физических и юридических лиц дополнительное бремя по содержанию не принадлежащего им имущества.

Судебная коллегия полагает, что такие выводы являются правильными, основанными на законе и фактических обстоятельствах дела.

Согласно части 4 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 1 статьи 3 Гражданского кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. На указанных лиц в силу статьи 42 данного Кодекса возложена, в том числе обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения и захламления.

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора.

Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, установив, что пункты 3.4, 3.5, 4.6, 4.11, 5.6, 8.1, 8.2, 9.4, 11.4, подпункт 1 пункта 13.3, пункт 14.3, подпункт 10 пункта 15.5, пункт 15.9 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором, правомерно признал, что данные положения не могут быть признаны соответствующими вышеуказанным нормам законодательства.

Поскольку основания для признания противоречащими закону пункта 1.1, подпункта 3 пункта 3.1, абзаца 1 пункта 8.18, пункта 21.7 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула отсутствуют, в удовлетворении заявления АО "Тандер" в этой части отказано обоснованно.

Доводы жалобы о том, что правовое регулирование в сфере благоустройства направлено на упорядочение публично-правовых отношений по обеспечению и повышению комфортности условий проживаний граждан, поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории правильности выводов суда не опровергают, поэтому отмену судебного акта не влекут.

Утверждение в жалобе об отсутствии оснований для признания недействующим подпункта 1 пункта 13.3 Правил в части возложения обязанности по своевременной уборке мусора на прилегающей к строительной площадке территории безосновательно. То обстоятельство, что данный пункт структурно находится в специальном разделе Правил, регулирующем особенности содержания строительных площадок, не свидетельствует о возможности возложения такой обязанности на организации и лица, производящие строительные работы, при ее отсутствии в федеральном законодательстве. Из содержания указанного пункта прямо не следует, что в нем идет речь об обязанности строительных организаций и лиц, производящих строительные работы, убрать именно строительный мусор. При этом судом обоснованно учтено, что запрет строительной организации размещать строительный мусор на прилегающей к строительной площадке территории, а также последствия размещения строительного мусора на прилегающей территории установлены иными пунктами Правил (4.2, 13.5), тогда как подпункт 1 пункта 13.3 Правил благоустройства возлагает на строительную организацию не предусмотренную законом обязанность производить уборку прилегающей территории.

Доводы жалобы о соответствии пунктов 4.11, 14.3, 15.9 Правил положениям Приказа Минрегиона Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N613 "Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований" подлежат отклонению, поскольку были предметом исследования районного суда, им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции не имеется.

Поскольку нормы материального права судом применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены решения районного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила

решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 14 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи