Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 26 октября 2015 г. по делу N 33а-19145/2015

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего Ивановой Ю.В.

судей Белоногого А.В., Ильичевой Е.В.

при секретаре Ч.А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 26 октября 2015 года административное дело N 2-5350/2014 по апелляционной жалобе Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области на решение Приморского районного суда города Санкт-Петербурга от 06 мая 2014 года по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ленинградской области к Следственному управлению Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области о признании незаконным представления.

Заслушав доклад судьи Ивановой Ю.В., объяснения представителя административного ответчика К.С.В., действующей на основании доверенности от 23 сентября 2015 года сроком на 3 года, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, и представителя административного истца Б.Н.С., действующей на основании доверенности от 31 декабря 2014 года сроком по 31 декабря 2015 года, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области обратилось в Приморский районный суд города Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просило признать незаконным и отменить представление Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (других нарушений закона) от 08 мая 2013 года N203/307071-2011.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в его адрес поступило представление Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области о необходимости принять исчерпывающие меры по недопущению повторения нарушений, допущенных сотрудниками Всеволожского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области при регистрации права собственности земельных участков и выявленных при рассмотрении уголовного дела N307071, возбужденного 21 сентября 2011 года по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ, по факту незаконного приобретения О.М.Г. права собственности на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес". 20 июня 2013 года представление было обжаловано административным истцом руководителю Следственного комитета Следственного управления по Ленинградской области, постановлением которого от 5 августа 2013 года в удовлетворении заявления было отказано. " ... "Административный истец не согласен с вынесенным предписанием, так как Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области создано в результате реорганизации Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, правопреемником кАдминистративный истец не согласен с вынесенным предписанием, так как Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области создано в результате реорганизации Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, правопреемником которой они не являются; изложенные в представлении предложения в части принятия исчерпывающих мер по недопущению повторения нарушений не входят в компетенцию Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области, поскольку государственный регистратор не наделен полномочиями эксперта.

Решением Приморского районного суда города Санкт-Петербурга от 06 мая 2014 года заявление удовлетворено, представление Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления от 08 мая 2013 года N203/307071-2011, признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области просит решение отменить, полагает, что дело не подлежало рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку решения следователя, принятые им по находящемуся в производстве уголовному делу, подлежат обжалованию в соответствии со статьей 123 УПК РФ, который административным истцом был реализован путем подачи жалобы его начальнику; судом не исследованы находящиеся в деле обстоятельства.

В апелляционной инстанции дело рассмотрено по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 08 марта 2015 года N22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", согласно которой не рассмотренные до 15 сентября 2015 года апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Выслушав объяснения представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, проверив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Доводы апелляционной жалобы в части рассмотрения дела в порядке Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации опровергаются апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 13 ноября 2013 года, которым определено, что обоснованность доводов старшего следователя по расследованию особо важных дел Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области И.В.Ю. о ненадлежащем исполнении сотрудниками Всеволожского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области своих должностных обязанностей и отсутствии контроля со стороны руководства Управления, изложенных в постановлении от 8 мая 2013 года, а также правильность возражений Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области относительно представления подлежит проверке в порядке, предусмотренном нормами главы 25 ГПК РФ.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 11 июня 2013 года в адрес Управления государственной регистрации кадастра и картографии по Ленинградской области поступило представление старшего следователя второго отдела по расследованию особо важных дел (о преступлениях против государственной власти и в сфере экономики) Следственного управления по Ленинградской области от 08 мая 2013 года N203/307071-2011, в котором старший следователь И.В.Ю. сообщает, что в его производстве находится уголовное дело N 307071, возбужденное 21 сентября 2011 года по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ, в ходе предварительного следствия по которому установлено, что в течение 2010 года организованная преступная группа лиц занималась незаконным оформлением земельных участков, входящих в состав земель муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области посредством изготовления и последующего предоставления во Всеволожский отдел управления Росреестра по Ленинградской области поддельных правоустанавливающих документов образца 1992-1994 годов. Сотрудниками Всеволожского отдела управления Росреестра по Ленинградской области были допущены существенные нарушения при приеме документов, что привело к незаконной государственной регистрации права собственности на земельные участки по следующим адресам:

"адрес", 1-я линия, участок N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, участок N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, участок N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, участок N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, участок N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", участок N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", участок N ... а, кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 2-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", "адрес", уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 1-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 2-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 2-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 2-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,

"адрес", 2-я линия, уч. N ... , кадастровый N ... ,.

Старший следователь второго отдела по расследованию особо важных дел И.В.Ю. на основании материалов уголовного дела и руководствуясь частью второй ст. 73 и частью второй ст. 158 УПК РФ предложил административному истцу принять исчерпывающие меры по недопущению повторения указанных нарушений сотрудниками Всеволожского отдела Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области и о принятых мерах уведомить его в письменном виде в установленный ч. 2 ст. 158 УПК РФ срок.

Постановлением и.о. руководителя второго отдела по расследованию особо важных дел (о преступлениях против государственной власти и в сфере экономики) следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ленинградской области от 5 августа 2013 года отказано в удовлетворении жалобы Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области на представление следователя.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования административного истца, пришел к выводу о том, что оспариваемым представлением на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области накладываются несвойственные данному органу функции по определению поддельности представляемых документов, для чего требуются специальные познания.

Судебная коллегия не может согласиться с данной позицией, поскольку она основана на неправильном толковании норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ (в редакции, действовавшей по состоянию на 2010 год при совершении регистрационных действий) государственная регистрация прав проводится в следующем порядке: прием документов; правовая экспертиза документов и проверка законности сделки; установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав; внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав; совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" одним из оснований для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания. Проверка юридической силы представленных на государственную регистрацию прав правоустанавливающих документов осуществляется органом, осуществляющим государственную регистрацию прав.

Статьей 19 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что государственная регистрация прав приостанавливается государственным регистратором при возникновении у него сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений. Государственный регистратор обязан принять необходимые меры по получению дополнительных сведений и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений. Государственный регистратор обязан в день принятия решения о приостановлении государственной регистрации прав в письменной форме уведомить заявителя (заявителей) о приостановлении государственной регистрации прав и об основаниях принятия такого решения. Заявители вправе представить дополнительные доказательства наличия у них оснований для государственной регистрации прав, а также подлинности документов и достоверности указанных в них сведений.

В соответствии с пунктом 32 Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Приказом Минюста РФ от 01 июля 2002 года N184, при правовой экспертизе документов проверке законности сделки, юридической силы правоустанавливающих документов устанавливается отсутствие противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на объект недвижимого имущества, проверяется действительность поданных заявителем документов, наличие прав у подготовившего документ лица или органа власти, а также устанавливается отсутствие других оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав (статьи 9, 13, 17 Закона).

Пунктом 33 Методических рекомендаций определена последовательность действий по проведению правовой экспертизы документов: проверка имеющихся в Едином государственном реестре прав записей по данному объекту недвижимого имущества; проверка юридической силы правоустанавливающих документов, если правоустанавливающим документом является договор - также и проверка законности сделки; проверка действительности иных документов, не являющихся правоустанавливающими, но необходимых для осуществления государственной регистрации, в том числе их соответствие установленным законодательством Российской Федерации требованиям; проверка сведений о наличии (или отсутствии) в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, документов, свидетельствующих о наложении (снятии) арестов и иных запрещений, препятствующих государственной регистрации; принятие решения по результатам правовой экспертизы: о государственной регистрации, о приостановлении государственной регистрации, об отказе в государственной регистрации.

При проверке имеющихся в Едином государственном реестре прав записей в соответствии с пунктом 34 Методических рекомендаций рекомендуется проверить наличие следующих записей в отношении объекта недвижимого имущества, о регистрации права, ограничения (обременения) права на который ходатайствует заявитель: о зарегистрированных правах; о ранее заявленных правах (правопритязании) (пункт 6 статьи 12 Закона); о зарегистрированных сделках; о зарегистрированных ограничениях (обременениях) права, в том числе арестах, запрещениях заключения сделок.

При проверке юридической силы правоустанавливающих документов в зависимости от вида документа рекомендуется согласно пункту 38 Методических рекомендаций проверить: соответствие требованиям законодательства, действовавшего на момент издания и в месте издания документа, формы и содержания документа (пункт 1 статьи 17, пункт 1 статьи 18, пункт 1 статьи 20 Закона); обладал ли орган государственной власти (орган местного самоуправления) соответствующей компетенцией на издание акта, а также соблюден ли порядок издания таких актов, в том числе уполномоченное ли лицо подписало этот акт (статья 9, пункт 1 статьи 17, пункт 1 статьи 20 Закона); наличие соответствующих прав по распоряжению объектом недвижимости у подписавшего документ лица (статья 9, пункт 1 статьи 20 Закона), например, у продавца и его представителя (если сделка совершается представителем).

По результатам правовой экспертизы документов и проверки законности сделки государственным регистратором согласно пункту 44 Методических рекомендаций в соответствии с пунктом 1 статьи 13, статьями 19, 20 Федерального закона N122-ФЗ от 21 июля 1997 года может быть принято одно из следующих решений: приостановить государственную регистрацию с целью устранения причин, препятствующих государственной регистрации, в том числе для получения дополнительных документов.

В силу п. 46 Методических рекомендаций при возникновении у государственного регистратора сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений государственный регистратор обязан принять необходимые меры по получению дополнительных сведений (например, запросить указанные сведения, имеющиеся у уполномоченных органов (организаций), в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 8 Закона) и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений.

Представленные на государственную регистрацию документы, в отношении которых у государственного регистратора возникли сомнения в их подлинности или в достоверности содержащихся в них сведений, могут быть направлены на подтверждение их подлинности или достоверности содержащихся в них сведений (пункт 1 статьи 19 Закона) в издавший их орган государственной власти (орган местного самоуправления) или лицам, их подписавшим и удостоверившим, поскольку законом не предусмотрено иное.

Таким образом, указанными нормами права предусмотрена ситуация, когда у государственного регистратора могут возникнуть сомнения в наличии оснований для государственной регистрации прав, а так же в подлинности представленных документов, и установлен порядок устранения данных сомнений.

Между тем, на государственную регистрацию были представлены документы-постановления главы администрации Свердловского поселкового Совета и свидетельства о праве собственности на землю, датированные 1992-1993 годами и договора купли-продажи земельных участков, заключенные в 2010 году.

Методические рекомендации предусматривают при проведении правовой экспертизы проводить проверку имеющихся в Едином государственном реестре прав записей по данному объекту недвижимого имущества. В отношении указанных в представлении земельных участков записи в Едином государственном реестре отсутствовали. Однако отсутствие данной записи не освобождало Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области от проведения проверки сведений о выдаче свидетельства о праве собственности на землю и вынесению постановления о предоставлении земельного участка.

Приговорами Всеволожского городского суда Ленинградской области по уголовным делам N1-585/12, N 1-161/13, N1-273,2013, N1-7/15, N 1-87/2015 установлено, что регистрация права собственности на земельные участки, указанные в представлении следователя, оформлены на основании поддельных постановлений администрации Свердловского поселкового совета народных депутатов Всеволожского района Ленинградской области и свидетельств о праве собственности на земельные участки.

При отсутствии записи о зарегистрированном праве в Едином государственном реестре и непринятии мер к получению сведений о правах на объект недвижимости в других органах, правовая экспертиза будет сводиться к формальной проверке соответствия представленных документов по форме, содержанию действующим нормативным актам на период издания данных документов, а так же к проверке полномочий лиц, их подписавших, что противоречит целям правовой экспертизы, являющейся центральным этапом процедуры осуществления государственной регистрации прав.

Согласно статье 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Государственная регистрация носит публичный характер: государство в лице регистрирующего органа (государственного регистратора) проверяет законность действий субъектов гражданского оборота и, только убедившись в этом, регистрирует их права.

Осуществляемый таким образом со стороны государства контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом должен обеспечить и защитить права и законные интересы граждан, юридических лиц и публичных образований, как следствие, снизить риски на рынке недвижимости, создать дополнительные гарантии безопасности для участников рынка недвижимости.

Проводимая государственным регистратором правовая экспертиза документов - это изучение представленных для государственной регистрации документов в целях установления юридического факта, являющегося бесспорным основанием для возникновения, наличия, перехода, прекращения или обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество, поскольку правовые последствия влечет только правомерное действие. Представленные документы изучаются как на предмет подлинности и достоверности, так и на соответствие их формы и содержания требованиям законодательства, действовавшего на момент их издания и в месте издания.

С учетом изложенного, пределы правовой экспертизы документов определяются необходимостью обеспечения баланса публичных интересов, прежде всего, в части достоверности сведений о правах на недвижимое имущество.

В этой связи при проведении правовой экспертизы документов необходимо учитывать, влекут ли за собой выявленные в ходе правовой экспертизы дефекты юридической силы документов ничтожность либо оспоримость соответствующих документов, препятствуют ли они возникновению, переходу, прекращению или обременению (ограничению) прав на недвижимое имущество.

Законность сделки проверяется независимо от формы ее совершения (нотариальная (за исключением ипотеки) или простая письменная) как в случае государственной регистрации самой сделки, так и в случае государственной регистрации на ее основании перехода, ограничения (обременения) права. При проверке законности сделки государственный регистратор проверяет в том числе принадлежность имущества лицу, распоряжающемуся недвижимостью.

В отношении актов органов государственной власти и актов органов местного самоуправления государственный регистратор должен проверить в том числе, что конкретный объект недвижимости предоставлен на определенном праве лицу, которому в соответствии с законом предусмотрено предоставление такого объекта недвижимости на данном праве.

Между тем, при проведении правовой экспертизы по сделкам с земельными участками, указанными в представлении следователя, не были запрошены в архиве государственного фонда, администрации Всеволожского района данные о принадлежности земельного участка, не были направлены представленные на регистрацию документы в орган, их выдавший, для установления достоверности. При совершении указанных действий регистрация права собственности на указанные в представлении следователя земельные участки была бы невозможной.

В соответствии с частью 2 статьи 73 УПК РФ при производстве по уголовному делу подлежат выявлению обстоятельства, способствовавшие совершению преступления.

Установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе согласно части 2 статьи 158 УПК РФ внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Данное представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения.

Судебная коллегия учитывает также, что представление следователя не накладывает на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области каких-либо обязательств при совершении регистрационных действий, носящих безусловный и систематический характер, а лишь только предлагает принять меры по недопущению повторения нарушений.

Представление следователя направлено на недопущение формального подхода к проведению государственной регистрации права, с учетом важной роли института государственной регистрации прав на недвижимость в системе государственного управления.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о законности и обоснованности представления следователя.

Довод административного истца о том, что представление дано ненадлежащему лицу, так как они не являются правопреемниками Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, судебной коллегией не принимается по следующим основаниям.

Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 1847 "О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Приказом Росреестра от 24 августа 2009 года N 206 "Об утверждении плана-графика формирования единых территориальных органов федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" принято решение о создании на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области двух территориальных органов Росреестра - Управления Росреестра по Ленинградской области и Управления Росреестра по городу Санкт-Петербургу.

Приказом Росреестра от 01 июня 2010 года NП/262 "Об утверждении Положения об Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области" на Управление Росреестра по Ленинградской области возложены функции по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Ленинградской области.

Как следует из приговоров по уголовным делам, регистрация части сделок с земельными участками, указанными в представлении следователя, совершена сотрудниками Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области после их реорганизации, что подтверждает правомерность направления представления в их адрес.

При таких обстоятельствах, руководствуясь вышеприведенными нормами действующего законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение Приморского районного суда об удовлетворении исковых требований нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Приморского районного суда Санкт-Петербурга от 6 мая 2014 года отменить.

В удовлетворении заявления Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ленинградской области отказать.

Председательствующий:

Судьи: