Апелляционное определение СК по административным делам Томского областного суда от 18 января 2016 г. по делу N 33а-19/2016

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Шефер Л.В.,

судей Фоминой Е.А., Жолудевой М.В.,

при секретаре Пензиной О.С.,

с участием прокурора Дашевской О.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске по апелляционной жалобе Пименова А. Г. на решение Северского городского суда Томской области от 14 октября 2015 года

дело по административному исковому заявлению Пименова А. Г. о признании Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, Инструкции (выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск недействующими.

Заслушав доклад судьи Фоминой Е.А., объяснения Пименова А.Г., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя УФСБ России по Томской области Кузнецовой Т.В., представителя АО "СХК" Радзвила Г.С., представителя войсковой части N3478 Федорова А.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, прокурора Дашевской О.С., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

Пименов А.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом дополнений просил признать Инструкцию о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, а также Инструкцию (Выписку) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск недействующими полностью, признать пункты 4.2, 4.4, 5.1, 4.5.1, 6.6, 8.5 Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск недействующими, как противоречащих федеральным законам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование требований указал, что в ЗАТО Северск Томской области применяется Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, которая в нарушение федерального закона отнесена к служебной информации ограниченного распространения и в установленном порядке не опубликована, отсутствует в Регистре муниципальных нормативных правовых актов Томской области. Кроме того, в средствах массовой информации опубликована Инструкция (Выписка) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, пункты 4.2, 4.4, 5.1, 4.5.1, 6.6, 8.5 которой противоречат нормам ст. 21, 29 Конституции Российской Федарации, Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" и Положения от 11.06.1996 N 693, Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации.

В судебном заседании Пименов А.Г. требования поддержал.

Представитель Мэра ЗАТО Северск Яценко А.А., представитель АО "Сибирский химический комбинат" Радзивил Г.С, представитель войсковой части 3478 Федоров А.А., представитель УФСБ России по Томской области Кузнецова Т.В. с требованиями не согласились.

Обжалуемым решением суд на основании части 1 статьи 208, части 8 статьи 213, части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), с учетом разъяснений, содержащихся в пунктах 9, 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", статей 15, 37, 55, 71, 132 Конституции Российской Федерации, статей 1, 8 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", статей 2, 43.1, 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 1, 3, 4 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", статей 2, 5 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне", постановления Правительства Российской Федерации от 05.07.2001 N 508 "Об утверждении Перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на территориях населенных пунктов", пунктов 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 13, 15 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 693, пункта 8 Перечня организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.09.2009 N 1311-р, Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 N 1233, Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 N 1203, Устава городского округа ЗАТО Северск в удовлетворении заявленных требований отказал.

В апелляционной жалобе Пименов А.Г. просит решение отменить.

Полагает необоснованным вывод суда о том, что Инструкция от 27.08.2013 N 16-02/373дсп утверждена уполномоченными лицами, поскольку на момент утверждения Инструкции командир войсковой части 3478 З. не обладал соответствующими полномочиями. Приказом командующего войсками /__/ внутренних войск МВД России от 15.02.2012 N 010 обеспечение охраны и обороны контролируемой зоны ЗАТО Северск возложено на 98 дивизию внутренних войск, а не на войсковую часть 3478. Административным ответчиком не представлено доказательств тому, что войсковая часть 3478 является 98 дивизией внутренних войск МВД России. Представленные архивная справка войсковой части 3478 от 09.10.2015 и данные Единого государственного реестра юридических лиц данное обстоятельство не подтверждают.

Полномочия генерального директора АО "СХК" Т. на принятие нормативного правового акта также не подтверждены, поскольку протокол N 97 заседания Совета директоров ОАО "СХК" от 24.07.2012 надлежащим образом не заверен, подлежит исключению из материалов дела.

Кроме того, оспариваемой Инструкции неправомерно присвоена категория служебной информации ограниченного распространения, так как Инструкция затрагивает права, свободы и обязанности граждан, и ограничения к ее опубликованию могут быть установлены только федеральным законом.

Считает, что ответчиками нарушен порядок опубликования оспариваемой Инструкции от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, поскольку ее полный текст не опубликован. Публикация нормативного правового акта в виде выписки законодательством Российской Федерации не предусмотрена.

Более того, данные об опубликовании выписки из оспариваемой Инструкции от 27.08.2013 N 16-02/373дсп в материалах дела отсутствуют. Вывод суда о том, что Выписка из Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп опубликована в газете " /__/" N 62 от 06.12.2013, опровергается ответом АО "СХК" N 16-16/1111 от 25.05.2015, согласно которому в указанном номере газеты " /__/" опубликована Выписка из другой инструкции, действующей в ЗАТО Северск - Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 06.09.2013 N 16-02/390дсп.

Также из пояснений представителя Мэра ЗАТО Северск следует, что в инструкции имеется информация об описании пропусков, шифров, порядке выдачи и проверки пропусков, относящаяся к организационным мерам по охране контролируемой зоны ЗАТО Северск, которая отсутствует в опубликованной Инструкции (Выписке) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, следовательно, в отношении истца применены неопубликованные положения нормативного правового акта.

Помимо этого судом не дана оценка тому обстоятельству, что оспариваемая Инструкция не опубликована в части положений о режимной комиссии, которые к Пименову А.Г. также были применены. Ответчиками не представлены доказательства того, что газета " /__/" учреждена органами местного самоуправления ЗАТО Северск.

Таким образом, в отношении истца применялась Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373, которая отсутствует в свободном доступе, что нарушает его права.

Изменения, внесенные в Инструкцию о пропускном режиме на контролируемой зоне ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, ни с кем не согласовывались, а потому пункты 4.4, 5.3 и 8.5 Инструкции не могут иметь юридической силы. К тому же выписка из извещения о внесении изменений от 13.07.2015 N 16-02/433дсп и обращение и.о. заместителя генерального директора АО "СХК" по безопасности к Мэру ЗАТО Северск Ш. от 24.08.2015 N 16-16/1868 не заверены надлежащим образом, следовательно, подлежат исключению из материалов дела.

При этом судом неправомерно приобщены к материалам дела и отражены в решении суда изменения в Инструкции о пропускном режиме на контролируемой зоне закрытого административно-территориального образования ЗАТО Северск, опубликованные в газете " /__/" N 35 (1337) от 28.08.2015, поскольку в рамках данного дела обжалован иной нормативный правовой акт - Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск.

Указывает, что в газете " /__/" была опубликована Инструкция от 02.09.2013 N 16-02/1748 о въезде в контролируемые зоны ЗАТО Северск для постоянного проживания (временного пребывания) физических лиц. Таким образом, существует и применяется еще одна Инструкция, созданная в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 693. Вместе с тем суд при рассмотрении дела не выяснил, какая именно инструкция отправлялась на согласование в Госкорпорацию " /__/".

Что касается оспариваемой Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, опубликованной в газете " /__/" N 62 (1235) от 06.12.2013 как самостоятельный нормативный правовой акт, то она не имеет реквизитов, что не позволяет идентифицировать нормативный правовой акт, определить срок его действия. В решении суда не дана оценка доводам истца об отсутствии какой-либо информации о порядке принятия данной Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, информация о включении указанной Инструкции (Выписки) в регистр муниципальных нормативно-правовых актов Томской области судом не истребована. Вывод суда о том, что данная Инструкция (Выписка) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск является составной частью Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 06.09.2013 N 16-02/390дсп, не подтвержден доказательствами.

Указывает на несоответствие в нумерации и тексте обжалуемых нормативных правовых актов, а именно пункта 6.19 Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 28.07.2013 N 16-02/373дсп и пункта 6.6. Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск.

Считает, что ограничения, предусмотренные пунктами 4.2, 4.4, 4.5.1, 5.1, 6.6 и 8.5 Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, не должны регулироваться нормативным правовым актом данного уровня, так как могут устанавливаться только федеральными законами, что подтверждается позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 N 4-П.

В частности, Инструкция (Выписка) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск не может регламентировать процедуру проведения досмотра, поскольку Правительство РФ определило, что инструкция должна содержать нормы, касающиеся порядка вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей. Порядок досмотра не может регламентироваться исключительно инструкцией, поскольку это противоречит федеральному законодательству. Ссылается на то, что порядок досмотра определяется ст. 27.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Полагает необоснованным вывод суда о том, что положения пунктов 4.2 и 4.4 Инструкции от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, устанавливающие порядок досмотра, не нарушают права заявителя, а ограничивают в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в силу которой права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом. Не согласен с выводом суда о том, что досмотр транспортного средства и грузов в досмотровом коридоре КПП производится с целью исключения возможности проникновения на охраняемую территорию посторонних лиц, поскольку такой вид досмотра не предусмотрен нормами российского законодательства. Отмечает, что в решении суда не нашел отражение ответ и.о. прокурора ЗАТО г. Северск N 279ж-15 от 11.08.2015, касающийся досмотра транспортных средств.

Также Ответчиками не доказана обоснованность проведения досмотра транспортных средств и перевозимых грузов, а также соответствие пунктов Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, касающихся досмотра, федеральным законам. Закон о ЗАТО, Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии " /__/", утв. постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 693, не предусматривают досмотр транспортных средств, а Федеральный закон от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" предполагает досмотр транспортного средства только при конкретных нарушениях.

Не соглашается с выводом суда о том, что применение при досмотре положений пункта 5.3 Инструкции не является привлечением водителя к принудительному труду.

Полагает, что ограничения права на передвижение, предусмотренные п. 4.5.1 Инструкции (Выписки) о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск, касающиеся владельцев автомобилей " /__/", не являются необходимыми. Особый режим не предполагает ограничения права на передвижение. Ограничение его права на передвижение усмотрением административных ответчиков противоречит Конституции РФ и нормам федеральных законов. Не согласен с выводом суда о том, что запрет проезда автомобиля малой грузоподъемности через ЦКПП не нарушает свободу передвижения заявителя, а ограничивает в связи с установлением особого режима в ЗАТО Северск, предусматривая проезд через отведенные для этого КПП.

Считает, что оспариваемыми актами неправомерно установлено ограничение на фото- и видеосъемку и запрет на использование связи на КПП. В ходе рассмотрения дела не доказано, что указанный запрет продиктован необходимостью обеспечить защиту сведений в области системы и способов охраны контролируемой зоны ЗАТО Северск, в судебном заседании не исследовались доказательства того, что система охраны относится к сведениям, составляющим государственную тайну; в решении суда не нашли отражение представленные документы: ответ и.о. прокурора ЗАТО г. Северск N 279ж-15 от 01.07.2015 и ответ зам. генерального директора по безопасности АО "СХК" N 16-16/1456 от 06.07.2015, которые свидетельствуют о том, что территория КПП не относится к сведениям, составляющим государственную тайну. Таким образом, запрет на пользование мобильной связью не основан на нормах федерального законодательства.

Указывает, что представитель административного ответчика командира войсковой части 3478 М. Федоров А.А. не мог быть допущен к участию в деле, поскольку выписка из приказа МВД России от 11.08.2015 N 825 л/с не заверена надлежащим образом, т.е. в материалах дела отсутствует информация о назначении М. командиром войсковой части 3478.

В решении суда не дана оценка протесту прокурора ЗАТО Северск Сенчукова А.Л. от 24.09.2015 N 279ж-15 в отношении пункта 4.5.1 оспариваемой Инструкции, который был отозван в нарушение закона.

Судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика Мэра г. Северска, извещенного надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения административного истца, представителей административных ответчиков УФСБ России по Томской области, АО "СХК", представителя войсковой части N 3478, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит правовых оснований для отмены обжалуемого решения.

Разрешая заявленные Пименовым А.Г. требования, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отказе в их удовлетворении исходя из следующего.

Распоряжением Правительства РФ от 14.09.2009 N 1311-р утвержден перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, в число которых включено открытое акционерное общество "Сибирский химический комбинат", /__/.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2001 N 508 город Северск включен в Перечень закрытых административно-территориальных образований.

Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" предусматривает, что закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

К особому режиму безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании статья 3 указанного выше закона относит: установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями; организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

Обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании").

Во исполнение предписания законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 11 июня 1996 г. N 693 утвердило Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии " /__/" (далее-Положение).

В соответствии с пунктом 1 названного Положения под объектами понимаются государственные унитарные предприятия и иные организации по разработке, изготовлению и хранению, разработке и утилизации ядерного оружия, других видов вооружений и военной техники, переработке радиоактивных и иных материалов, представляющих повышенную экологическую опасность.

В соответствии с пунктом 7 Положения для обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов руководителем объекта устанавливаются контролируемые зоны и запретные зоны (режимные территории объектов).

Контролируемые зоны состоят из контролируемой зоны категории "А" (охраняемая территория закрытого образования) и контролируемой зоны категории "Б" (по границе территории закрытого образования, исключая территорию контролируемой зоны категории "А"), которая устанавливается в случае, если территория контролируемой зоны категории "А" не совпадает с территорией закрытого образования.

Пунктом 8 Положения предусмотрено, что для осуществления санкционированного прохода граждан и проезда транспорта через контролируемую зону категории "А" и запретные зоны оборудуются контрольно-пропускные пункты.

Пропускной режим на территории закрытого образования устанавливается в соответствии с инструкцией, утверждаемой директором объекта, командованием воинских частей (начальником охраны) и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования, и согласовывается с органом федеральной службы безопасности (пункт 13 Положения).

Инструкция о пропускном режиме, в частности, определяет: порядок входа (выхода), въезда (выезда) физических лиц и транспортных средств на территорию закрытого образования и объектов; порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей; перечень должностных лиц, имеющих право выдачи разрешений на соответствующий вид пропуска (п. 15 Положения).

Согласно пункту 6 Положения на основе и в рамках настоящего Положения могут разрабатываться другие организационно-распорядительные документы для обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов.

Как правильно указал суд первой инстанции, в соответствии с положениями вышеприведенных нормативных правовых актов разработана Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, которая утверждена генеральным директором ОАО "СХК" Т., командиром войсковой части 3478 З., Мэром ЗАТО Северск Ш. и согласована начальником УФСБ России по Томской области Н.

Инструкция введена в действие совместным приказом генерального директора ОАО "СХК", командира войсковой части 3478, Мэра ЗАТО Северск от 30.09.2013 N1648дсп/370дсп/7пм дсп.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В соответствии с п.1-3 ст. 30 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области по вопросам местного значения население ЗАТО Северск непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления ЗАТО Северск принимают муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления ЗАТО Северск федеральными законами и законами Томской области, принимаются муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами, законами Томской области. В систему муниципальных правовых актов входят: Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области; правовые акты, принятые на местном референдуме; решения Думы; постановления и распоряжения Мэра; постановления и распоряжения Администрации; приказы и распоряжения председателя Счетной палаты; приказы и распоряжения руководителей органов Администрации, наделенных правами юридического лица.

В соответствии с п.6, 6.1. ст. 37 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области Мэр в пределах своих полномочий, установленных данным Уставом, Федеральным законом, издает муниципальные правовые акты. В форме постановлений Мэра издаются:- правовые акты, устанавливающие, изменяющие, прекращающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом;- правовые акты индивидуального характера, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права и обязанности конкретных лиц.

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9).

Вместе с тем оспариваемая административным истцом Инструкция указанным признакам нормативного правового акта не соответствует, а является правовым актом, содержащим положения организационно-распорядительного характера в отношении юридических лиц (организаций, предприятий, учреждений и т.п.), расположенных в ЗАТО Северск, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, а также граждан, проживающих, работающих или временно находящихся на территории контролируемых зон ЗАТО Северск, что предусмотрено непосредственно п. 2.6. обжалуемой Инструкции. Таким образом, судом допущена ошибочная оценка оспариваемой Инструкции как нормативного правового акта и, как следствие неверное рассмотрение настоящего дела в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как разъяснено в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", правильное определение судами вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением должностного лица, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.

Указанное означает, что суд может и должен сам определить правильный вид судопроизводства, в котором подлежат защите либо восстановлению права заявителя, в зависимости от характера требований, лежащих в их основе. Правильное определение вида судопроизводства является существенным требованием к соблюдению процессуальных норм, поскольку позволит суду должным образом установить юридически значимые обстоятельства, распределить бремя доказывания, всесторонне и полно исследовать доказательства.

Согласно пункту 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. При этом как указано в пункте. 2 той же статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

По смыслу статьей 218, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения и действия (бездействие) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны соответственно недействительными, незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов.

Принимая во внимание, что обжалуемая Пименовым А.Г. Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп не является нормативным правовым актом, следовательно, она не подлежала включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, наличие которого предусмотрено статьей 43.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131 -ФЗ, и на нее не распространяются требования об обязательном опубликовании, как нормативного правового акта.

Вместе с тем в силу п. 5 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии " /__/", утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 693, физические лица, проживающие, работающие и прибывающие в закрытое образование, должны быть ознакомлены с условиями особого режима функционирования объектов и ответственностью за его нарушение.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233 утверждено Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах государственной власти (далее - Положение).

В силу пунктов 1.2, 1.5 указанного Положения к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции определяет категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения, порядок передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям; порядок снятия пометки "для служебного пользования" с носителей информации ограниченного распространения; организацию защиты служебной информации ограниченного распространения. Служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению).

Как следует из объяснений представителя Мэра ЗАТО Северск Яценко А.А в суде первой инстанции, представителя ОАО "СХК" в суде апелляционной инстанции, оспариваемая административным истцом Инструкция содержит информацию об описании пропусков, шифров, порядке выдачи и проверки пропусков и т.п., то есть относящуюся к организационным мерам по охране контролируемой зоны ЗАТО Северск.

Согласно п.10 Перечня сведений, составляющих служебную информацию ограниченного распространения ("Для служебного пользования") Госкорпорации " /__/" и ее организаций, к сведениям ограниченного распространения отнесены сведения об организационных мерах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, хозяйствующих субъектов по обеспечению антитеррористической или противодиверсионной защищенности объектов промышленности, энергетики, науки и т.д.; сведения, раскрывающие содержание инструкции о порядке обработки и процедуры оформления пропускных документов, данные о количестве и видах пропусков, содержание актов и справок по учету и перемещению бланков и карт пропусков, учетных карточек на выданные и погашенные пропуска, распоряжений на списание утерянных пропусков, порядка использования печатей, штампов.

Оспариваемая Инструкция содержит в себе информацию ограниченного распространения и имеет пометку "Для служебного пользования".

Однако в целях доведения до сведения физических лиц, проживающих, работающих и прибывающих в закрытое образование, содержащихся в Инструкции сведений об условиях особого режима функционирования объектов и ответственности за их нарушение данная Инструкция на основании Приказа от 30.09.2013 N1648дсп/370дсп/7пм дсп в виде Выписки из нее опубликована в городском средстве массовой информации и на официальном сайте администрации ЗАТО Северск. При таких обстоятельствах отнесение оспариваемой истцом Инструкции к служебной информации ограниченного распространения не может свидетельствовать о нарушении прав Пименова А.Г.

Как видно из дела, Выписка из Инструкции доведена до сведения граждан в газете " /__/" N 62 (1235) от 06.12.2013. В аналогичном порядке опубликованы и изменения в оспариваемую административным истцом Инструкцию, а именно в газете " /__/" N 35 (1337) от 28.08.2015. При этом ошибочное наименование изменений, вносимых в оспариваемую административным истцом Инструкцию, что следует из извещения N16-02/373 дсп от 27.08.2013, газеты " /__/" N 35 (1337) от 28.08.2015, указанных выводов не опровергает, учитывая соответствие реквизитов Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп и реквизитов Инструкции, указанных в извещении N16-02/373 дсп от 27.08.2013.

Таким образом, обжалуемая административным истцом Инструкция с учетом ее специфики как документа, содержащего сведения для служебного пользования, доведена до сведения лиц, указанных в п.5 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии " /__/", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 693.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, в том числе обозрев в суде апелляционной инстанции подлинник Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что Выписка из Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск является частью Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, а несовпадение номеров некоторых пунктов Выписки номерам пунктов Инструкции не повлияло на их содержание и не свидетельствует о нарушении прав Пименова А.Г.

Судебная коллегия полагает несостоятельными доводы апелляционной жалобы об отсутствии соответствующих полномочий у лиц, утвердивших данную Инструкцию.

Как установлено судом первой инстанции и следует из представленных в материалы дела доказательств, решением Совета директоров ОАО "СХК" от 24.07.2012 генеральным директором ОАО "СХК" с 25.07.2012 назначен Т., который согласно п. 14.2 Уставу ОАО "СХК" действует от имени общества без доверенности, представляет интересы общества как в Российской Федерации, так и за ее пределами.

Решением Думы ЗАТО Северск от 21.10.2010 N 1/2 Мэром ЗАТО Северск был избран Ш. Согласно ст. 37 Устава городского округа ЗАТО Северск Мэр ЗАТО Северск является главой городского округа, его высшим должностным лицом.

В соответствии с п. 36.6 Общего положения о соединении и воинской части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 15.11.2003 N 884, командир воинской части представляет ее интересы в организациях и государственных органах. Согласно выписке из приказа министра внутренних дел России от 23.05.2011 N 493л/с полковник З. в соответствии с Указом Президента РФ от 06.05.2011 N591 назначен командиром войсковой части 3478 /__/ внутренних войск МВД России.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с оценкой, данной судом первой инстанции, представленной в материалы дела архивной справки от 09.10.2015, подтверждающей соответствие наименования войсковая часть 3478 и 98 дивизия, принимая во внимание, что действующее законодательство Российской Федерации, в том числе приказ МВД России от 06.02.2004 N 73 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения, выдачи, учета и хранения бланков удостоверения личности военнослужащего Российской Федерации", Приказ Минобороны России от 13.05.2003 N 150 "Об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации", Приказ Федерального казначейства от 29.12.2012 N 24н "О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства" допускают использование условного наименования. Оснований не доверять представленному доказательству, вопреки доводам апелляционной жалобы, у судебной коллегии не имеется.

Отказывая в удовлетворении требований суд, первой инстанции обоснованно исходил из того, что положения пунктов 4.2, 4.4., 4.5.1, 5.1, 6.6, 8.5. Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск N16-02/373 дсп от 27.08.2013 не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права административного истца.

В силу пункта п.2.2., 2.3. Инструкции для обеспечения особого режима безопасного функционирования ОАО "СХК" генеральным директором ОАО "СХК" установлены контролируемые зоны ЗАТО Северск. Контролируемые зоны ЗАТО Северск состоят из контролируемой зоны категории "А" (охраняемая территория закрытого образования) и контролируемой зоны категории "Б" (по границе территории закрытого образования, исключая территорию контролируемой зоны категории "А"). Границы контролируемых зон ЗАТО Северск устанавливаются в целях ограничения доступа физических лиц и обозначаются на местности хорошо видимыми знаками, надписями и оборудуются инженерно-техническими средствами. Пропускной режим является составной частью мер обеспечения особого режима безопасного функционирования ОАО "СХК" ГУ " /__/", расположенного на территории ЗАТО Северск. Пропускной режим, установленный в контролируемых зонах ЗАТО Северск, предназначен для обеспечения порядка пропуска через КПП физических лиц, транспортных и материальных средств и исключения возможности несанкционированного прохода (проезда) на охраняемую территорию посторонних лиц.

Согласно п. 2.5. Инструкции данный правовой акт определяет, в том числе и порядок входа (выхода), въезда (выезда) физических лиц и транспортных средств на территорию ЗАТО Северск, порядок вноса (выноса) и ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей на территорию ЗАТО Северск, ответственность за нарушения пропускного режима в контролируемых зонах ЗАТО Северск.

Пунктами 4.2, 4.4 Инструкции (с изменениями) предусмотрено, что все въезжающие транспортные средства (железнодорожный, автомобильный) подлежат досмотру с целью исключения возможности проникновения на охраняемую территорию посторонних лиц. Транспортное средство к досмотру представляет водитель или машинист транспортного средства (локомотивная бригада). Водитель транспортного средства в досмотровом коридоре КПП обязан: заглушить двигатель, поставить автомобиль на ручной тормоз; выйти из автомобиля, стать с левой стороны автомобиля по ходу его движения; предъявить пропуск часовому для проверки; предоставить автомобиль и перевозимый груз к досмотру часовому; выполнить требования часового, связанные с досмотром автотранспорта (открыть двери, капот, багажник, переложить груз, который затрудняет досмотр, вскрыть упаковку груза (а также перевозимые предметы) размером более 0,5*0,5*0,25 м); на вопросы часового отвечать в вежливой форме и ждать разрешения на право проезда.

Согласно п. 5.1 Инструкции грузы, провозимые на территорию контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск во всех видах транспорта, независимо от габаритов, подлежат досмотру с целью исключения возможности проникновения посторонних лиц.

В соответствии с п. 5.3. Инструкции (с учетом изменений от 13.07.2015) досмотр автотранспорта, перевозящего грузы, осуществляется часовыми КПП. При въезде на КПП перевозимый груз должен быть размещен в транспортном средстве таким образом, чтобы часовой КПП мог провести полный досмотр на предмет отсутствия в транспорте и грузе посторонних лиц.

Досмотр транспортного средства, предусмотренный ст. 27.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, предполагает обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, и осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения, является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Оценив приведённые положения, суд первой инстанции правильно исходил из того, что обжалуемая административным истцом Инструкция и КоАП РФ регулируют различные правоотношения, а именно досмотр транспортного средства и грузов в досмотровом коридоре КПП производится в целях обеспечения безопасного функционирования объекта, расположенного на территории закрытого административно-территориального образования, и исключения возможности проникновения на охраняемую территорию посторонних лиц, данная принудительная мера, на что ошибочно указано в апелляционной жалобе производится не в рамках производства по делу об административном правонарушении.

Судом также правильно установлено в судебном заседании, что положения пункта 4.4., 5.3. Инструкции, возлагающие на водителя транспортного средства обязанности, связанные с его досмотром и расположением груза в транспортном средстве, не свидетельствуют о возможном привлечении водителя к принудительному труду. Изложенные в Инструкции положения текстуально не противоречат федеральному законодательству, имеют определенный в Инструкции правовой смысл и не предполагают иного толкования, нежели как предусмотренного Инструкцией.

Согласно пункту п.4.5.1. Инструкции АКПП N1 (ЦКПП) предназначен для проезда легкового транспорта, пассажирского, служебного и специального транспорта. Грузовым автомобилям (включая автомобили малой грузоподьемности, типа " /__/")- проезд запрещен. АКПП N /__/ ( /__/), N /__/ ( /__/) - для проезда грузового транспорта и механизмов, в том числе легкового транспорта, пассажирского, служебного и специального транспорта (п.4.5.2.).

Судом первой инстанции также обоснованно не установлено нарушение прав истца, в том числе предусмотренных ст. 27 Конституции Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 25.06.1993 N5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", Положением от 11.06.1996 N693 пунктами 4.5.1 и п.4.5.2. Инструкции. При этом судом обоснованно приняты во внимание объяснения представителей административных ответчиков АО "СХК" и восковой части 3478, согласно которым организация проезда грузового транспорта, в том числе автомобилей малой грузоподъёмностью, через АКПП N /__/ и /__/ вызвана технической невозможностью досмотра указанных автомобилей на других КПП, в частности на ЦКПП.

Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Так, согласно статье 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно - территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 6.19 (п.6.6. Выписки) владельцу пропуска запрещается пользоваться мобильными средствами связи во время проверки пропуска часовыми, производить видео и фотосъемку на КПП вблизи контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск.

При оценке указанных положений судом обоснованно учтено, что запрет на проведение фото и видеосъемки на КПП обусловлен необходимостью защиты сведений в области системы и способов охраны контролируемой зоны ЗАТО Северск. Реализация определяемой государством системы мер, в том числе и организационных, направленных на безопасность контролируемой зоны, очевидно, не исключает введение запрета на запрещение использования средств мобильной связи во время проверки часовым, а также проведение видео и фотосъемки на КПП и вблизи контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск.

В соответствии с пунктом 8.3. Инструкции (п. 8.5. Выписки) при нарушении пропускного режима на контролируемой зоне категории "А" ЗАТО Северск составляется протокол, пропуск изымается, гражданин приглашается на режимную комиссию ОАО "СХК".

В п. 8.7. Инструкции определен перечень видов нарушений пропускного режима в контролируемой зоне категории "А" ЗАТО Северск и особого режима в ЗАТО, при совершении которых нарушитель подлежит административной ответственности, предусмотренной действующим законодательством РФ.

В подтверждение нарушения своих прав административным истцом представлены протоколы от 22.04.2015 NN 21, 22 о нарушении пропускного (внутриобъектового) режима, из которых следует, что Пименов А.Г. нарушил требования п. 4.4. и п. 6.19 Инструкции, в связи с чем приглашен на режимную комиссию 28.04.2015 в 16.00 час. Однако к какому-либо виду ответственности при этом Пименов А.Г. привлечен не был.

Согласно Выписке из протокола режимной комиссии ЗАТО Северск о нарушении пропускного режима на ГКЗ и утрате пропусков по результатам работы комиссии принято решение о временном изъятии у Пименова А.Г. постоянного пропуска /__/ группы и выдаче временного пропуска с синей полосой, сроком на один год (до 28.04.2016).

Как следует из объяснений представителя АО "СХК" в суде первой инстанции, на режимной комиссии с гражданами ведется разъяснительная работы, носящая профилактический характер в целях недопущения дальнейших нарушений пропускного режима.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции об отсутствии нарушений прав Пименова А.Г. положениями указанных пунктов является верным, в связи с чем доводы апелляционной жалобы об обратном не состоятельными.

При таких обстоятельствах суд правомерно отказал в удовлетворении заявления.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности действий прокурора об отзыве протеста N279-ж-15 не имеют правового значения, поскольку не относятся к предмету заявленных требований.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм процессуального и материального права и направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, а потому не могут служить основанием к отмене обжалуемого решения суда.

При таких обстоятельствах решение суда является законным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ч. 1 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Северского городского суда Томской области от 14 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пименова А. Г. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: