Решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 17 февраля 2016 г. по делу N 3а-3/2016

Верховный Суд Республики Марий Эл в составе:

судьи Верховного Суда Республики Марий Эл Салиховой Э.И.,

при секретаре Жуковой Г.В.,

с участием:

представителя прокуратуры Республики Марий Эл Назарова А.А.,

представителя Правительства Республики Марий Эл Отмахова А.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Марий Эл о признании недействующим в части подпункта 6 пункта 19 Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 6 августа 2015 года N 434 "Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования",

установил:

6 августа 2015 года Правительством Республики Марий Эл принято постановление N 434 "Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования", которым утвержден соответствующий Порядок. В этот же день постановление размещено на официальном интернет-портале Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 19 названного Порядка граждане подлежат снятию с учета нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования в случаях вступления в законную силу решения суда об объявлении гражданина, состоящего на учете, умершим или о признании его безвестно отсутствующим без снятия с учета совместно проживавших с ним членов семьи, если указанные члены семьи имеют право на заключение договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Заместитель прокурора Республики Марий Эл Кондратьев А.А. обратился в Верховный Суд Республики Марий Эл с административным исковым заявлением, в котором с учетом последующего уточнения заявленных требований просил признать недействующим со дня принятия подпункт 6 пункта 19 Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования в части слов "или о признании его безвестно отсутствующим", ссылаясь на противоречие правовой нормы в указанной части федеральному законодательству.

В обоснование указано, что в соответствии со статьей 43 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имущество гражданина, признанного безвестно отсутствующим, при необходимости постоянного управления им передается на основании решения суда лицу, которое определяется органом опеки и попечительства и действует на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с этим органом (пункт 1). Последствия признания лица безвестно отсутствующим, не предусмотренные настоящей статьей, определяются законом (пункт 3).

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, что свидетельствует о том, что оспариваемое положение принято с превышением компетенции Правительства Республики Марий Эл.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Правительство Республики Марий Эл, полагая, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, указало на то, что постановление N 434 от 6 августа 2015 года "Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования" принято Правительством Республики Марий Эл в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с частью 4 статьи 91.13 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), согласно которой порядок учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, в том числе порядок принятия на этот учет, отказа в принятии на него, снятия с него, устанавливается нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Утвержденный Порядок регулирует жилищные правоотношения в части обеспечения граждан жилыми помещениями, входит в структуру жилищного законодательства, которое в силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 5 ЖК РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В подпункте 6 пункта 19 Порядка перечислены основания для принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения о снятии гражданина с учета нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, не затрагивающего имущественные права гражданина, поскольку в период его нахождения на соответствующем учете у него отсутствует имущество, для получения которого он был принят на учет и которое подлежит передаче в постоянное управление в соответствии со статьей 43 ГК РФ.

В судебном заседании помощник прокурора Республики Марий Эл Назаров А.А. заявленные требования с учетом уточнения поддержал.

В судебном заседании представитель Правительства Республики Марий Эл Отмахов А.Л. требования не признал, поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях на административное исковое заявление.

Выслушав объяснения сторон, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) перечислены обстоятельства, которые должен выяснять суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий (часть 6 статьи 5 ЖК РФ).

Законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства закреплено в ЖК РФ (статьи 12, 13 ЖК РФ).

Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 217-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования", вступившим в силу 22 июля 2014 года, в ЖК РФ включены новые разделы - "Жилые помещения, предоставляемые по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования" (раздел III.1) и "Наемные дома" (Раздел III.2).

Определение оснований и порядка предоставления жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (пункт 6.1 статьи 12 ЖК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 91.3 ЖК РФ жилые помещения могут быть предоставлены по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, и гражданам, признанным по основаниям, установленным другим федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации или актом представительного органа местного самоуправления, нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в случае, если:

1) доход гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимость подлежащего налогообложению их имущества, которые определяются органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, не превышают максимальный размер, устанавливаемый в соответствии с частью 2 настоящей статьи;

2) гражданин не признан и не имеет оснований быть признанным малоимущим в установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации порядке.

Обязательной стадией предоставления жилых помещений по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования является учет граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (часть 1 статьи 91.3 ЖК РФ).

В соответствии с указанной правовой нормой учет граждан, имеющих в соответствии с частью 1 статьи 91.3 настоящего Кодекса право на заключение договоров найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (далее - учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования), осуществляется органом местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, если законом соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований) (далее - орган, осуществляющий учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования).

Принятие граждан на такой учет осуществляется на основании представленных данными гражданами заявлений о принятии на учет и необходимых документов, подтверждающих соответствие указанных граждан условиям, установленным частью 1 статьи 91.3 Кодекса, в орган, осуществляющий учет (часть 2 статьи 91.13 ЖК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 91.13 ЖК РФ порядок учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, в том числе порядок принятия на этот учет, отказа в принятии на него, снятия с него, устанавливается нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных приведенной правовой нормой субъекту Российской Федерации полномочий Правительство Республики Марий Эл постановлением от 6 августа 2015 года N 434 утвердило Порядок учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, которым урегулированы вопросы, касающиеся процедуры подачи гражданами в уполномоченный орган заявления о принятии на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, принятия уполномоченным органом такого заявления, вынесения решений о принятии на такой учет, об отказе в принятии на учет, перечислены случаи снятия граждан с учета, закреплен порядок принятия решения о снятии с учета.

Таким образом, оспариваемое в части постановление Правительства Республики Марий Эл от 6 августа 2015 года N 434 "Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования" принято органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предмету совместного ведения и в рамках предоставленных ему полномочий в надлежащей форме, опубликовано в установленном порядке. Судом не установлено, что при принятии оспариваемого в части нормативного правового акта была нарушена процедура его принятия.

При проверке полномочий Правительства Республики Марий Эл на урегулирование в утвержденном Порядке оснований снятия граждан с учета нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, следует учитывать, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Анализ положений раздела III.1 "Жилые помещения, предоставляемые по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования" ЖК РФ во взаимосвязи с положениями статьи 12 ЖК РФ, определяющей полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, позволяет суду прийти к выводу о том, что вопрос об основаниях снятия с учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, на уровне федерального законодательства не решен.

При таких обстоятельствах Республика Марий Эл как субъект Российской Федерации вправе была осуществить собственное правовое регулирование этого вопроса в рамках реализации полномочия по установлению порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, предоставленного органу государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 91.13 ЖК РФ.

В силу положений пункта 19 утвержденного Правительством Республики Марий Эл Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, граждане подлежат снятию с учета в случаях:

1) предоставления им жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

2) подачи ими в уполномоченный орган заявления о снятии с учета;

3) утраты ими права состоять на заключение договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, определенного пунктом 2 настоящего Порядка;

4) выявления в представленных ими документах в уполномоченный орган сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц уполномоченного органа;

5) их выезда на место жительства в другое муниципальное образование;

6) вступления в законную силу решения суда об объявлении гражданина, состоящего на учете, умершим или о признании его безвестно отсутствующим без снятия с учета совместно проживавших с ним членов семьи, если указанные члены семьи имеют право на заключение договора найма жилого помещения жилищного фонда социального использования;

7) смерти гражданина, состоящего на учете, без снятия с учета совместно проживавших с ним членов семьи, если указанные члены семьи имеют право состоять на учете в соответствии с условиями настоящего Порядка.

Оспаривание заместителем прокурора Республики Марий Эл законности подпункта 6 пункта 19 Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, как следует из уточненного административного искового заявления и объяснений представителя прокуратуры Республики Марий Эл, данных в судебном заседании, осуществляется в части, предусматривающей снятие с учета нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования граждан, состоящих на учете, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда о признании безвестно отсутствующим.

Законодатель в статье 42 ГК РФ предусмотрел возможность признания гражданина безвестно отсутствующим по заявлению заинтересованных лиц в судебном порядке, если в течение года в месте жительства гражданина нет сведений о месте его пребывания.

Институт признания гражданина безвестно отсутствующим имеет целью предотвращение - как для самого гражданина, о месте пребывания которого нет сведений в его месте жительства, так и для других лиц, в том числе имеющих право на получение от него содержания, для которых от признания гражданина безвестно отсутствующим зависит реализация определенных социальных гарантий, - негативных последствий такого отсутствия в имущественной и неимущественной сфере.

Согласно пункту 3 статьи 43 ГК РФ последствия признания лица безвестно отсутствующим, не предусмотренные данной статьей, определяются законом.

Таким образом, законодатель предусмотрел возможность определения правовых последствий, связанных со вступлением в законную силу решения суда о признании гражданина безвестно отсутствующим, только на федеральном уровне.

Анализируя на предмет отнесения к таким правовым последствиям снятие гражданина с учета нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, необходимо принимать во внимание, что в результате реализации уполномоченным органом данного предписания в отношении конкретного гражданина, признанного судом безвестно отсутствующим, этот гражданин фактически утрачивает право на предоставление жилого помещения по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования в связи с фактом признания его безвестно отсутствующим.

В силу части 1 статьи 1 ЖК РФ законодательство субъекта Российской Федерации издается в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации и основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления регулируемых жилищных прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, если иное не вытекает только из Жилищного кодекса Российской Федерации или существа соответствующих отношений.

Часть 3 этой же статьи ЖК РФ гласит, что жилищные права могут быть ограничены только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу пункта 2 статьи 17 ГК РФ правоспособность гражданина, под которой согласно пункту 1 той же статьи понимается способность иметь гражданские права и нести обязанности, возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом (пункт 1 статьи 22 ГК РФ).

Таким образом, признание лица безвестно отсутствующим не прекращает его правоспособность, а случаи и порядок ограничения в правоспособности такого лица могут быть закреплены только в законе.

Оспариваемый в части подпункт 6 пункта 19 Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, сформулирован в отношении граждан, признанных безвестно отсутствующими, применительно к жилищным правоотношениям. Рассматривая его во взаимосвязи с вышеприведенными положениями ЖК РФ и ГК РФ, суд считает, что наделение статьей 91.13 ЖК РФ субъектов Российской Федерации полномочиями в жилищной сфере по установлению порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, в том числе порядка снятия с него, не означает право органов государственной власти субъекта Российской Федерации нормативным правовым актом устанавливать основания для снятия граждан с такого учета, допускающие ограничение прав граждан, то есть ограничение их правоспособности. Федеральное законодательство подобного ограничения в отношении граждан, признанных безвестно отсутствующими, не содержит, как не содержит и положений, позволяющих субъекту Российской Федерации устанавливать такие ограничения в жилищной сфере.

Вышеизложенное дает убедительную основу для вывода о том, что оспариваемое нормативное положение не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оно принято по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом уровня субъекта Российской Федерации, что в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ влечет признание его недействующим со дня принятия с учетом того, что, как установлено в судебном заседании, оно не применялось в отношении конкретных граждан.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Марий Эл

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Марий Эл удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия подпункт 6 пункта 19 Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 6 августа 2015 года N 434 "Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования", в части, предусматривающей снятие с учета нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования граждан, состоящих на учете, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда о признании безвестно отсутствующим.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Э.И. Салихова

Мотивированное решение составлено 20 февраля 2016 года.