Решение Московского областного суда от 24 декабря 2015 г. по делу N 3-641/2015

председательствующего судьи Власовой М.Г.,

при секретаре Железном А.К.,

с участием прокурора Козловой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3-641/15 по административному исковому заявлению Тарасовой Галины Викторовны и Бондаренко Юлии Викторовны об оспаривании Закона Московской области от 1 июля 2015 года N 110/2015-ОЗ года "О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области, по бесплатному проезду на транспорте в городе Москве в 2015-2017 годах и внесении изменений в Закон Московской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области"

установил:

Тарасова Г.В. и Бондаренко Ю.В. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании Закона Московской области от 1 июля 2015 года N 110/2015-ОЗ года "О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области, по бесплатному проезду на транспорте в городе Москве в 2015-2017 годах и внесении изменений в Закон Московской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" (далее - Закона Московской области N 110/2015-ОЗ).

Определением суда дело N3-641/15 по административному исковому заявлению Тарасовой Г.В. и Бондаренко Ю.В. было объединено с делом N 3а-695/15 по аналогичному заявлению Белорыбкиной Л.П., Муратовой О.Ю., Морозовой Т.В. и Цимидан Л.Ф., однако впоследствии требования данных административных истцов определением суда были вновь выделены в отдельное производство (т. 2 л.д. 115-116, 203 - 204).

Обосновывая свое заявление, административные истцы указывают, что они являются пенсионерами органов прокуратуры, проживающими на территории Московской области и получающими соответствующие пенсии. По утверждению истцов, оспариваемым Законом Московской области N 110/2015-ОЗ они, наряду с другими пенсионерами и рядом других категорий жителей Московской области, с 1 августа 2015 года лишены льготы по бесплатному проезду общественным транспортом в г. Москве. При этом, указывают Тарасова Г.В. и Бондаренко Ю.В., данная льгота ранее предоставлялась названным жителям Московской области с 1991 года на основании постановления Правительства Москвы и исполкома Мособлсовета от 3 сентября 1991 года N 51-406 "О предоставлении права бесплатного проезда пенсионерам г. Москвы и Московской области" и на основании постановления Правительства Москвы от 1 февраля 2005 года N 46-ПП "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан".

Административные истцы полагают, что оспариваемый Закон Московской области противоречит ст. 12 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 (с последующими изменениями) "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей", ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 (с последующими изменениями) "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (с последующими изменениями) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года). Кроме того, указывают Тарасова Г.В. и Бондаренко Ю.В, оспариваемый нормативный акт не соответствует положениями Конституции РФ (ст. 55) не допускающим принятие законов отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

Уточнив свои требования, административные истцы просят суд признать полностью недействующим со дня принятия Закон Московской области от 1 июля 2015 года N 110/2015-ОЗ как несоответствующий и противоречащий законодательству Российской Федерации и возложить на административных ответчиков обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий оспариваемый закон и предоставляющий меры социальной поддержки по бесплатному проезду общественным транспортом в г. Москве перечню категорий граждан, на который эта льгота фактически распространялась до вступления в силу оспариваемого закона (т. 1 л.д. 3-10, т. 2 л.д. 196-198).

В судебном заседании административные истцы - Бондаренко Ю.В. и Тарасова Г.В. поддержали свои требования.

Представители административных ответчиков - Московской областной Думы - Степанова Н.Н. и Губернатора Московской области - Колосова Е.В. требования Бондаренко Ю.В. и Тарасовой Г.В. не признали и пояснили, что оспариваемый Закон Московской области принят компетентным органом, в полном соответствии с действующим федеральным законодательством и не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов. Указанные представители административных ответчиков суду представили также письменные возражения на административный иск (т. 1 л.д. 41-46, 49-53).

Суд, выслушав объяснения административных истцов и представителей административных ответчиков, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении административного иска отказать, приходит к следующему.

Судом установлено, что административные истцы - Бондаренко Ю.В. и Тарасова Г.В. являются пенсионерами органов прокуратуры, что подтверждается соответствующими пенсионными удостоверениями (т. 1 л.д. 17, 20).

Согласно п. "ж" ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года) органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Согласно ч. 4 ст. 26.3-1 названного Федерального закона N 184-ФЗ финансирование полномочий, предусмотренное указанной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

В силу положений ст. 8, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета.

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Московская областная Дума и приняла оспариваемый Закон Московской области от 1 июля 2015 года N 110/2015-ОЗ "О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области, по бесплатному проезду на транспорте в городе Москве в 2015-2017 годах и внесении изменений в Закон Московской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области".

Данный Закон опубликован на Интернет-Портале Правительства Московской области 3 июля 2015 года, а также в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" N 121 от 7 июля 2015 года и вступил в силу с 1 августа 2015 года (т. 1 л.д. 47-48).

Как следует из текста оспариваемого Закона Московской области, этот нормативный правовой акт регулирует отношения, связанные с предоставлением дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области, по бесплатному проезду в городе Москве на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования города Москвы (автобус, трамвай, троллейбус) по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа по регулируемым тарифам в городском и пригородном сообщении и на Московском метрополитене (ст. 1). В Законе установлен перечень категорий граждан которым предоставляется данные дополнительные меры социальной поддержки и определено, что обеспечение предоставления указанных дополнительных мер социальной поддержки по проезду осуществляется за счет средств бюджета Московской области на соответствующий финансовый год и на плановый период в соответствии с условиями, определенными законом о бюджете Московской области на соответствующий финансовый год и на плановый период (ст. 2, 3).

Кроме того, данным Законом внесены изменения в Закон Московской области N 365/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Московской области" в соответствии с которыми лицам, получающим пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеющим доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Московской области для пенсионеров, предоставляется компенсация для проезда на общественном транспорте г. Москвы в медицинские организации государственной системы здравоохранения по направлению лечащего врача и обратно в размере фактической стоимости проезда, но не более 400 рублей в год. Компенсация не предоставляется лицам, которым предоставлена дополнительная мера социальной поддержки по бесплатному проезду в г. Москве (ст. 4).

В установленный оспариваемым законом перечень категорий граждан, которым оспариваемым Законом Московской области предоставлена дополнительная мера социальной поддержки по бесплатному проезду на общественном транспорте г. Москве, пенсионеры, имеющие доход выше величины прожиточного минимума, а также пенсионеры органов прокуратуры не вошли.

Однако, учитывая, что установленная оспариваемым Законом Московской области N 110/2015-ОЗ мера социальной поддержки является дополнительной и, в силу названных федеральных нормативных правовых актов, ее предоставление не является обязанностью Московской области и зависит от финансовых возможностей бюджета области, определение категории граждан, которым эта мера должна предоставляться, относится исключительно к усмотрению данного субъекта Российской Федерации.

Доводы административных истцов о том, что поскольку они до принятия оспариваемого Закона Московской области пользовались бесплатным проездом на общественном транспорте в г. Москве, то он (Закон) противоречит Федеральному закону N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года, не допускающему произвольного уменьшения объема ранее предоставленных гражданину социальных гарантий, суд находит необоснованными.

Действительно, с 1991 года до принятия оспариваемого Закона Московской области право бесплатного проезда на общественном транспорте в г. Москве предоставлялось всем пенсионерам Московской области, в том числе пенсионерам органов прокуратуры. Это право было предусмотрено постановлением Правительства Москвы и исполкома Мособлсовета от 3 сентября 1991 года N 51-406 "О предоставлении права бесплатного проезда пенсионерам г. Москвы и Московской области", а затем постановлением Правительства Москвы от 1 февраля 2005 года N 46-ПП "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан". Реализация данной льготы обеспечивалась посредством заключения соответствующих соглашений между Правительством Москвы и Правительством Московской области, которые предусматривали порядок взаимных расчетов между бюджетами данных субъектов Российской Федерации за предоставленные транспортные услуги. Последнее соглашение N 842/39 было заключено 7 октября 2014 года. После принятия оспариваемого Закона Московской области постановлением Правительства г. Москвы в названное постановление от 21 июля 2015 года N 488-ПП были внесены соответствующие изменения. Однако данная мера социальной поддержки также являлась дополнительной мерой, то есть предоставляемой, в силу закона, в зависимости от финансовых возможностей бюджета субъекта Российской Федерации.

Как пояснили представители административных ответчиков, круг лиц, которые могут бесплатно пользоваться общественным транспортом в г. Москве в оспариваемом Законе Московской области N 110/2015-ОЗ был определен именно исходя из финансовых возможностей бюджета Московской области.

Как следует из преамбулы к Федеральному закону N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года он был принят в целях приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Таким образом, данный закон не регулирует правоотношения, связанные с предоставлением субъектом Российской Федерации дополнительных мер социальной поддержки, предоставление которых, в соответствии с ч. 4 ст. 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ, не является обязанностью субъекта Российской Федерации и осуществляется при наличии возможности для этого.

Необоснованным также является и утверждение Бондаренко Ю.В. и Тарасовой Г.В. о противоречии оспариваемого Закона Московской области положениям ст. 12 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей" действие которого, в силу ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", распространяется и на прокурорских работников органов прокуратуры.

Согласно ст. 12 названного Федерального закона N 4468-1 органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут устанавливать за счет средств собственных бюджетов дополнительные социальные гарантии для пенсионеров из числа лиц на которых распространяется действие данного закона и членов их семей, проживающих на территории Российской Федерации. Обязанность субъекта Российской Федерации за счет средств собственного бюджета предоставлять дополнительные социальные гарантии пенсионерам органов прокуратуры, данным Федеральным законом не предусмотрена.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемого Закона Московской области N 110/2015-ОЗ положениям ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 года (с последующими изменениями и дополнениями) "О прокуратуре Российской Федерации" являются несостоятельными.

В соответствии с п. 7 ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры, уволившиеся в связи с выходом на пенсию пользуются правами и социальными гарантиями. предусмотренными п. 3 настоящей статьи, при предъявлении пенсионного удостоверения.

Пункт 3 статьи 44 того же Федерального закона предусматривает, что прокурорские работники в служебных целях обеспечиваются проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) в городском, пригородном и местном сообщении, приобретаемыми органами прокуратуры у соответствующих транспортных организаций в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом статья 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что финансовое обеспечение гарантий и компенсаций работникам органов и организаций Прокуратуры Российской Федерации, установленных данным Федеральным законом, является расходным обязательством Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" также не предусматривает обязанность одного субъекта Российской Федерации за счет средств собственного бюджета обеспечивать бесплатный проезд пенсионерам органов прокуратуры на общественном транспорте в другом субъекте Российской Федерации.

Несостоятельна также ссылка истцов в обоснование своих требований на положения ст. 55 Конституции РФ, поскольку каких-либо конституционных прав и свобод человека и гражданина оспариваемый нормативный правовой акт не умалял и не отменял.

Анализ приведенных федеральных нормативных правовых актов в совокупности и взаимосвязи позволяет суду сделать вывод о том, что оспариваемый Закон Московской области N 110/2015-ОЗ принят в пределах компетенции органов государственной власти Московской области, в полном соответствии с федеральным законодательством и не нарушает права административных истцов.

Исходя из изложенного, суд не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления Бондаренко Ю.В. и Тарасовой Г.В.

Руководствуясь ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

решил:

административное исковое заявление Тарасовой Галины Викторовны и Бондаренко Юлии Викторовны об оспаривании Закона Московской области от 1 июля 2015 года N 110/2015-ОЗ года "О предоставлении дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области, по бесплатному проезду на транспорте в городе Москве в 2015-2017 годах и внесении изменений в Закон Московской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Власова М.Г.