Определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 24 декабря 2015 г. по делу N 33а-11106/2015

Судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда в составе:

председательствующего Украинцевой С.Н.

судей Кудриной Я.Г., Туктамышевой О.В.

при секретаре Половове А.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному иску Ходыревой Л.Ю., Ходырева А.М., Франца В.Ю., Ходырева Д.В., Капитанюка В.И., Шкир П.А. к Думе Партизанского муниципального района об оспаривании в части решения Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 года N 162 "О внесении изменений в Схему территориального планирования Партизанского муниципального района утвержденную решением Думы Партизанского муниципального района от 27.12.2010 N 207", касающегося размещения объектов по апелляционной жалобе Капитанюка В.И., Ходыревой Л.Ю., Ходырева А.М., Ходырева Д.В., Франца В.Ю., Шкира П.А. на решение Партизанского районного суда Приморского края от 10 сентября 2015 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Украинцевой С.Н., объяснения представителей административных истцов Г.О.А., Ю.Ю.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Думы Партизанского муниципального района И.Е.П., представителя АО "Восточная нефтехимическая компания" Д.Ю.М., заключение прокурора К.О.В., полагавшей решение подлежащим частичной отмене, судебная коллегия

установила:

административные истцы обратились в суд с административным иском об оспаривании в части нормативного правового акта, указав, что они являются собственниками земельных участков категории сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для ведения дачного хозяйства, расположенных в дачно-потребительском кооперативе "Океан", на земельных участках заявителей расположены жилые дома.

Решением Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 года N 162 внесены изменения в Схему территориального планирования Партизанского муниципального района утвержденную решением Думы Партизанского муниципального района от 27 декабря 2010 N 207, согласно которым в заливе Восток планируется размещение морского терминала и искусственного земельного участка, а также размещение в районе пади Елизарова объектов Восточной нефтехимической компании, ТОСЭР "Нефтехимический" и коридора коммуникаций с установлением вокруг данных объектов санитарно-защитной зоны. Истцы полагают, что размещение указанных объектов не соответствует федеральному законодательству и нарушает их права на использование земельных участков и жилых домов с учетом целевого назначения. Административные истцы полагают, что принятое Думой решение не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации, поскольку документы территориального планирования Партизанского района противоречат схеме территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 марта 2013 N 384, в которой отсутствует информация о строительстве морского терминала в заливе Восток Приморского края. Объекты капитального строительства на Схеме территориального планирования согласно пункту 3 статьи 19 Градостроительного кодекса РФ должны относиться к одному из трех уровней - федерального, регионального или местного значения, однако на карту планируемого размещения нанесены "объекты иного значения", не относящиеся к перечисленным категориям, поименованные в текстовой части схемы комплексом нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств. При утверждении схемы территориального планирования в силу части 1 статьи 15 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" орган местного самоуправления может размещать на карте лишь объекты местного значения муниципального района, размещение других объектов не относится к компетенции Думы Партизанского муниципального района. Просят признать решение Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 года N 162 "О внесении изменений в Схему территориального планирования Партизанского муниципального района утвержденную решением Думы Партизанского муниципального района от 27.12.2010 N 207" в части размещения объектов: морской терминал в заливе Восток (Приморский край) комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания"; комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств в составе ВНХК, коридор коммуникаций, искусственный земельный участок и ТОСЭР "Нефтехимический" с учетом санитарной зоны в границах земельных участков, принадлежащих истцам, не соответствующим требованиям Градостроительного кодекса РФ, Схеме территориального планирования РФ в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 19 марта 2013 года N 384-р и недействующим.

В судебном заседании Франц В.Ю., представители административных истцов поддержали заявленные требования, настаивали на избранном при обращении в суд виде производства, ссылаясь на то, что оспариваемый акт является нормативно-правовым и заявление должно рассматриваться в порядке, предусмотренном Главой 24 ГПК РФ.

Административный ответчик представитель Думы Партизанского муниципального района с иском не согласился, полагая, что оспариваемым ненормативным актом права административных истцов не затрагиваются, что является основанием для отказа в принятии заявления.

Представители ОАО "Восточная нефтехимическая компания" не согласились с заявлением, указав, что размещение в заливе Восток морского терминала и комплекса ВНХК не нарушает прав истцов, поскольку обязанность установления санитарно-защитной зоны при размещении промышленных объектов предусмотрена федеральным законодательством, при этом возможность установления санитарно-защитной зоны не ограничивается нахождением там объектов, принадлежащих гражданам. Статьей 56 Земельного кодекса РФ предусмотрена возможность устанавливать ограничения прав на землю. Кроме того, расчет санитарно-защитной зоны морского терминала предварительный, по окончании строительства она может уменьшиться, а в отношении ТОСЭР "Нефтехимический" не устанавливается санитарно-защитная зона, так как она не является объектом капитального строительства, в этой части схема не затрагивает прав заявителей. Строительство нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств АО "ВНХК" послужит цели исполнения Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р. Включение морского терминала, как объекта федерального значения в Схему территориального планирования, соответствует Распоряжению правительства РФ от 9 февраля 2012 N 162-р "Об утверждении перечня видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ в области федерального транспорта", Распоряжению Правительства РФ от 19 марта 2013 N 384 "Об утверждении схемы территориального планирования РФ в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения.

Судом вынесено указанное выше решение, с которым не согласились административные истцы, в апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения как постановленного с нарушением норм процессуального права, административные истцы полагают, что нормативный правой акт принят с нарушением процедуры, и судом не применен закон, подлежащий применению.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, находит решение подлежащим отмене в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права.

Решением Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 декабря 2010 года N 207 утверждена Схема территориального планирования Партизанского муниципального района (вместе с "Положениями схемы территориального планирования Партизанского муниципального района", "Схемой "Зонирование территории", "Схемой "Комплексная оценка территории", "Схемой "Пространственный план развития Партизанского муниципального района. зонирование территории", "Схемой "Социальная инфраструктура, предложения по территориальной организации местного самоуправления", "Схемой границ категорий земель, поселений, территорий и зон").

Оспариваемым решением Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 N 162 внесены изменения в Схему территориального планирования Партизанского муниципального района от 27 декабря 2010 года N 207, с изложением в новой редакции.

Административные истцы оспаривают законность решения Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 года N 162 "О внесении изменений в Схему территориального планирования Партизанского муниципального района в части размещения объектов: морского терминала в заливе Восток (Приморский край) комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания"; комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств в составе ВНХК, однако оспариваемый нормативный правовой акт, вносящий изменения в ранее утвержденную Схему территориального планирования Партизанского муниципального района самостоятельного значения не имеет, и предметом оспаривания является решение Думы Партизанского муниципального района от 27 декабря 2010 N 207 с изменениями, внесенными в него решением Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 27 марта 2015 года N 162.

Суд, отказывая административным истцам в удовлетворении иска, пришел к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, в пределах компетенции, оно соответствует Градостроительному кодексу РФ, схеме территориального планирования РФ, вынесено с соблюдением установленной законом процедуры для принятия нормативного правового акта и не нарушает прав административных истцов. Оценивая оспариваемое решение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд указал, что установление санитарно-защитной зоны планируемых объектов ВНХК, ТОСЭР "Нефтехимический" предусмотрено законодательством и является обязательным для строительства объекта промышленного назначения. Принятая схема отражает создание территории опережающего социально-экономического развития "Нефтехимический", создание коридора коммуникаций к этому объекту и не затрагивает прав заявителей, поскольку для линейных объектов устанавливаются не санитарно-защитные, а охранные зоны, кроме того коридор коммуникаций не проходит через участки истцов.

Опровергая доводы истцов о том, что проект включения в схему территориального планирования спорных объектов не согласован в установленном Градостроительным кодексом РФ порядке с федеральными органами, суд сослался на согласование внесения изменений в схему территориального планирования Партизанского муниципального района с администрацией Приморского края.

Между тем рассматривая дело в порядке производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов, суд неправильно установилпредмет доказывания, что повлекло вынесение незаконного решения.

В соответствии с пунктами 17, 19 Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

В соответствии со статьей 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 N 190-ФЗ схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района.

Подготовка проекта схемы территориального планирования муниципального района осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Статьей 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены требования к содержанию схемы территориального планирования муниципального района. Согласно части 3 названой нормы, на схеме отображаются планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района, границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; границы и описание функциональных зон, установленных на межселенных территориях, с указанием планируемых для размещения в этих зонах объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Из содержания норм, регулирующих утверждение схемы территориального планирования муниципального района следует, что Градостроительный кодекс РФ не предусматривает включение в схему территориального планирования муниципального района объектов иного значения (частных), поименованных в таблице "Объекты иного значения (частные, ... ) раздела 4 "Перечень планируемых для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения". Указанное наименование таблицы противоречит федеральному законодательству и является недействующим.

Кроме того, наименование таблицы "Объекты иного значения (частные, ... ) является неопределенным, поскольку многоточие предполагает перечисление иных объектов, вид которых не определен, что согласно разъяснениям пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" влечет наступление правовых последствий в виде признания такой редакции недействующей полностью или в части.

В силу части 3 статьи 20 Градостроительного кодекса РФ проект схемы территориального планирования муниципального района до ее утверждения подлежит в соответствии со статьей 21 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Порядок согласования документов утвержден Приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 N 69 (ред. от 12 мая 2014) "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований".

Согласование проектов документов территориального планирования осуществляется с учетом особенностей статьи 21 Градостроительного кодекса РФ.

Пунктом 4 части 1 статьи 21 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если предусматривается размещение в соответствии с указанным проектом объектов местного значения муниципального района, которые могут оказать негативное воздействие на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности.

Согласно проектной документации комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств находится на межселенной территории (п.1 ч.1 ст. 21 Градостроительного кодекса РФ) и предполагает негативное воздействие на водные объекты - залив Восток, находящийся в федеральной собственности (п.4 ч.1 ст. 21 Градостроительного кодекса РФ), что является основанием для согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района с Министерством экономического развития РФ, к компетенции которого Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 N 612 "Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации" отнесены полномочия по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

С учетом вышеназванных положений закона и пункта 2.1 Приказа Минрегиона России от 27 февраля 2012 N 69 (ред. от 12 мая 2014) "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе направляется органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, в: Министерство экономического развития РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления (так как проект относится к случаю, указанному в пункте 3 статьи 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2.2. Порядка, Министерство осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие прохождение установленной законом процедуры согласования схемы размещения комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств в Партизанском районе с федеральным органом и органами местного самоуправления. Из изложенного следует, что органом местного самоуправления нарушен порядок принятия нормативного правового акта, установленный федеральным законодательством, поэтому названный объект незаконно включен в схему территориального планирования.

Представленный Думой Партизанского муниципального района Протокол заседания коллегии Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 23 июня 2014 года не является подтверждением соблюдения процедуры согласования включения в схему территориального планирования комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств в Партизанском районе. Также отсутствует федеральный нормативный правовой акт, который подтверждает отнесение данного объекта к территории опережающего развития, и в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" закрепляет статус названного объекта.

Разработчики проекта называют комплекс Восточной нефтехимической компании объектом ТОСЭР, что является основанием для применения специального Федерального закона от 29 декабря 2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", определяющего правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона N 473-ФЗ, о создании территории опережающего социально-экономического развития принимается решение Правительства Российской Федерации в форме постановления.

Поскольку такого постановления в отношении спорного объекта не принималось, судебная коллегия признает недействующим и противоречащим федеральному законодательству со дня принятия нормативный правовой акт Думы Партизанского муниципального района от 27 декабря 2010 N 207 "Об утверждении Схемы территориального планирования Партизанского муниципального района" в редакции решения Думы Партизанского городского округа от 27 марта 2015 N 162 в части включения в таблицу "Объекты иного значения" раздела 4 "Перечень планируемых для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения", объекта: комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств (размер СЗЗ уточнится проектом).

Единственным правоустанавливающим федеральным актом для изменения схемы территориального планирования является распоряжение Правительства РФ от 19 марта 2013 N 384-р (ред. от 14 октября 2015) "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения".

Пунктом 36 Раздела 4 распоряжения Правительства РФ от 19 марта 2013 N 384-р предусмотрено строительство морского терминала для перевалки нефтехимических грузов в заливе Восток мощностью 21 млн. тонн в год (Приморский край, Партизанский муниципальный район, залив Восток).

Однако указанный нормативный правовой акт не относит морской терминал к комплексу нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания", поэтому содержание оспариваемого нормативного правого акта в части слов "комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания" вызывает неоднозначное толкование, является неопределенным и противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, закрепляющая цели государственной политики в направлении развития нефтеперерабатывающего комплекса не исключает обязанности органа местного самоуправления обеспечить соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта в рамках своей компетенции.

Поскольку наименование морского терминала в схеме территориального планирования не соответствует распоряжению Правительства РФ от 19 марта 2013 N 384-р, а иной нормативный правовой акт Правительства РФ, которым морской терминал в заливе Восток (Приморский край) отнесен к комплексу нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания" отсутствует, судебная коллегия полагает, что прохождение установленной законом процедуры согласования схемы размещения данного объекта с федеральным органом власти и с органами местного поселений, входящих в состав муниципального района, в части возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на социально-экономическое развитие таких поселений, возможного негативного воздействия данных объектов на окружающую среду на территориях таких поселений не соблюдено, поэтому оспариваемый нормативный правой акт в части слов "комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания" не соответствует части 3 статьи 20 Градостроительного кодекса РФ, Приказу Минрегиона России от 27 февраля 2012 N 69 (ред. от 12 мая 2014) "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований".

В соответствии с положениями части 1 статьи 19 Градостроительного кодекса РФ четырьмя категориями обязательных документов в составе схемы территориального планирования муниципального района определены один вид текстового документа (положение о территориальном планировании) и три вида карт (планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, границ населенных пунктов с учетом межселенных территорий, функциональных зон, установленных на межселенных территориях, если на них планируется размещение объектов федерального, регионального значения или местного значения (за исключением линейных объектов)).

Поддерживая в судебном заседании заявленные требования, административные истцы, оспаривая решение Думы Партизанского муниципального района от 27 марта 2015 г. N 162 о внесении изменений в схему территориального планирования, просили признать не соответствующим федеральному законодательству муниципальный нормативный правовой акт в части размещения двух объектов: морского терминала и комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств, при этом административные истцы ссылались на то, что спорные объекты размещены на трех картах и указаны в тексте положения о территориальном планировании.

Однако в качестве предмета обжалования в заявлении сформулированы текстовые положения нормативного правового акта, которым в решении дана оценка по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ, так как содержание карт отображает объекты, панируемые к размещению.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт в части не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства, судебная коллегия считает необходимым признать его недействующим в оспариваемой части со дня его принятия, поскольку Схема территориального планирования Партизанского муниципального района с внесенными изменениями не послужила основанием для реализации прав граждан и организаций.

Исходя из положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда об оспаривании нормативного правового акта должно быть направлено в соответствующее печатное издание.

При этом судебная коллегия считает возможным возложить на Думу Партизанского муниципального района обязанность указать в сопроводительном письме о том, что публикации подлежит сообщение о принятом судом решении, а не весь текст принятого решения.

Руководствуясь статьями 257, 328, 330 Кодекса административного судопроизводства РФ судебная коллегия

определила:

решение Партизанского районного суда Приморского края от 10 сентября 2015 года отменить, принять по административному делу новое решение.

Административный иск Ходыревой Л.Ю., Ходырева А.М., Франца В.Ю., Ходырева Д.В., Капитанюка В.И., Шкир П.А. к Думе Партизанского муниципального района удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия нормативный правовой акт Думы Партизанского муниципального района от 27 декабря 2010 N 207 "Об утверждении Схемы территориального планирования Партизанского муниципального района", в редакции от 27 марта 2015 N 162, в части внесения в раздел 4 "Перечень планируемых для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения", следующих указаний:

- в таблице "Объекты федерального значения", в наименовании объекта "Морской терминал в заливе "Восток" (Приморский край)" слова: "комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств ЗАО "Восточная нефтехимическая компания" (столбец 2 строка 8).

- в части включения в таблицу "Объекты иного значения" объекта "комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств (размер СЗЗ уточнится проектом)".

- в части наименования таблицы "Объекты иного значения", слова: "(частные, ... )".

В остальной части административный иск оставить без удовлетворения.

Обязать Думу Партизанского муниципального района опубликовать сообщение о принятии решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Председательствующий

Судьи