Решение Новгородского областного суда от 28 марта 2016 г. по делу N 03а-22/2016

Новгородский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Алещенковой И.А.,

при секретаре - Горбачёвой А.В.,

с участием административного истца Яковлева В.Е., его представителя Рыбченко И.П., представителя административного ответчика Правительства Новгородской области Поморжанского-Авдеева А.А., представителя заинтересованного лица Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области Пасецкой Ю.Н., представителя заинтересованного лица Администрации Новгородского муниципального района Новгородской области Васильевой О.А., а также прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Яковлева В.Е. к Правительству Новгородской области о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

Яковлев В.Е. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части Постановления Правительства Новгородской области от 13 января 2015 года N 1 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее - Постановление N 1), указав в обоснование, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами " ... " и " ... ", расположенных по адресу: " ... ", земельные участки расположены в " ... " части кадастрового квартала, общей площадью " ... " кв.м и " ... " кв.м соответственно. Земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения и имеют вид разрешенного использования - для использования в целях, связанных с сельскохозяйственным производством. В соответствии с пунктом 4.2.2. Границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в." и пунктом 5.6 Режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, утвержденных вышеназванным постановлением Правительства Новгородской области от 13 января 2015 года N 1, земельные участки находятся в зоне охраняемого природного ландшафта (подзоне ЗОЛ 2). Отнесение земельных участков к зоне охраняемого природного ландшафта ущемляет права заявителя как собственника ввиду существенных ограничений как в области строительства, так и иной деятельности, связанной с землепользованием и использованием объекта недвижимости. Установление такого режима в отношении вышеназванных участков является излишним, поскольку не отвечает целям установления охранных зон.

В судебном заседании административный истец и его представитель заявление поддержали по мотивам, в нем изложенным, дополнительно указав, что при принятии оспариваемого Постановления N 1 была нарушена статья 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", поскольку формирование зоны охраняемого природного ландшафта предусмотрено только на сопряженных с объектом культурного значения территориях. Земельные участки истца расположены на значительном удалении от Варлаамо-Хутынского монастыря, их отнесение к зоне природного ландшафта произвольно, критерии такого отнесения проектом зон охраны не мотивированы. Кроме того, проектом зон охраны объекта культурного наследия к зоне охраняемого природного ландшафта подлежали отнесению сельскохозяйственные угодья в границах " ... ", а оспариваемое Постановление N 1 относит к такой зоне земельные участки зон сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов " ... " и " ... ", тогда как земельные участки не находятся в границах населенных пунктов и не отнесены к сельскохозяйственным угодьям. Таким образом, земельные участки необоснованно включены в зону охраняемого природного ландшафта.

Представитель административного ответчика - Правительства Новгородской области - против удовлетворения заявления возражал по мотивам, изложенным им в письменном отзыве. Дополнительно указал, что исходя из разрешенного использования земельных участков истца отнесение их к охранной зоне, и, как следствие, установление ограничений, не влечет нарушение прав истца и препятствий к их реализации не создает. Отсутствие в текстовой части Постановления N 1 указания на отнесение к зоне природного ландшафта земельных угодий в границах " ... " не означает безосновательное включение земельных участков истца в такую зону, поскольку это предусмотрено проектом зон охраны объекта и описанием границ и координат характерных точек границы зоны.

Представители заинтересованных лиц - Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области, Администрации Новгородского муниципального района Новгородской области против удовлетворения заявления возражали по мотивам, изложенным в представленном ими отзыве.

Представитель заинтересованного лица Администрации Савинского сельского поселения Новгородского района Новгородской области в судебное заседание не явился, о дате, месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, причины неявки неизвестны, ранее в судебном заседании против удовлетворения заявления возражал по мотивам, изложенным в письменном отзыве.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд приходит к выводу, что заявление удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

В Новгородской области данные правоотношения регулирует Областной закон Новгородской области от 05 января 2004 года N 226-ОЗ (ред. от 27 марта 2015 года) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) на территории Новгородской области" (принят Постановлением Новгородской областной Думы от 17 декабря 2003 года N 589-III ОД).

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1 статьи 2, пункта 1 статьи 9.2, части 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", а также части 1 статьи 4 Областного закона N 226-ОЗ принятие оспариваемого акта входит в компетенцию Правительства Новгородской области.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (часть 1 статьи 3 Федерального закона N 73-ФЗ).

Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" к имуществу религиозного назначения) (абзац второй части 5 этой статьи).

В силу пункта 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

В период разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия Варлаамо-Хутынский монастырь действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 (далее - Положение). Данное Положение устанавливало порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

Разработка проектов зон охраны культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может проводиться также по инициативе юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия (пункт 4 Положения в ред. от 10 марта 2009 года).

Согласно пункту 13 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Как следует из материалов дела, Яковлеву В.Е. на праве собственности принадлежат земельные участки: с кадастровым номером " ... ", общей площадью " ... " кв. м, и с кадастровым номером " ... ", общей площадью " ... " кв.м, оба из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для использования в целях, связанных с сельскохозяйственным производством, находящиеся по адресу: " ... ", земельные участки расположены в " ... " части кадастрового квартала.

Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в. включен в утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 перечень памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Поскольку в силу пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" к таковым относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР" с дополнениями согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года N 624, Хутынский Варлаамов монастырь имеет статус памятника культурного наследия федерального значения и подлежит государственной охране.

В августе 1981 года Министерством культуры РСФСР выдана учетная карточка памятника архитектуры Спасо-Преображенский собор Хутынского монастыря.

В январе 1981 года Министерством культуры РСФСР выдан паспорт памятника истории и культуры СССР "Хутынский монастырь".

Постановлением Правительства Новгородской области от 13 января 2015 года N 1 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" утверждены границы зон охраны объекта: территория памятника - территория объекта культурного наследия, охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Постановление содержит описание границ зон, режим использования земель и градостроительный регламент в границах каждой зоны. Прилагается графическое изображение зон охраны.

Официальный текст Постановления от 13 января 2015 года N 1 опубликован в газете "Новгородские ведомости" 16 января 2015 года (официальный выпуск, N1), а также на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 15 января 2015 года.

Из материалов дела следует, что границы территории и зон охраны объекта культурного наследия Варлаамо-Хутынского монастыря и режимы их использования определены в соответствии с проектом, разработанным ООО " " ... "" (" " ... "") в 2010 году по заказу Министерства культуры РФ в рамках федеральной целевой программы "Культура России".

В 2014 году по просьбе Правительства Новгородской области Министерство культуры РФ приняло решение о доработке проекта.

Указанный проект зон охраны согласован Министерством культуры Российской Федерации письмом от 08 октября 2014 года N " ... ".

В соответствии с актом государственной историко-культурной экспертизы представленный проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения Хутынский монастырь, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах этих зон соответствуют требованиям государственной охраны объектов культурного наследия и рекомендован к утверждению в установленном порядке. Заключение дано тремя аттестованными экспертами: К., З., С., имеющими специальные познания и стаж работы, соответственно, 40 лет, 34 года и 40 лет. Эксперты предупреждены об ответственности за достоверность сведений, изложенных в заключении экспертизы.

Таким образом, оспариваемое Постановление Правительства Новгородской области от 31 января 2015 года N 1 принято компетентным органом государственной власти, в установленном законом порядке, опубликовано в официальном издании.

Доводы заявителя, приведенные в обоснование заявленных требований, исследованы в судебном заседании и признаны судом несостоятельными.

Так, довод заявителя о том, что материалы проекта зон охраны данного объекта культурного наследия не содержат обоснования отнесения земельных участков истца к зоне охраняемого природного ландшафта, суд считает противоречащим представленным и исследованным в судебном заседании доказательствам.

Исследованный судом проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII - XIX вв." содержит "Предварительные работы" (том 1) (включающие в себя краткие исторические сведения, библиографию, предварительное натурное ознакомление с объектом, наличие картографического и инвентаризационного материала), "Историко-культурные исследования (том 2) (включающие в себя справку по истории окрестностей монастыря, характер землепользования территории, описание монастырского комплекса и отдельных построек, фотографии, схему визуального восприятия монастыря), "Основной чертеж, пояснительная записка" (том 3) (включает отчет о проведенных историко-культурных исследованиях, состав проектируемых зон охраны объекта культурного наследия, обоснование установления зон охраны, описание границ зон охраны объекта культурного наследия и режимы использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах зон охраны).

Разработчиками проекта произведено исследование визуального восприятия объекта культурного наследия, выполнена схема визуального восприятия монастыря, на которой указаны точки и номера фотофиксации, к которой прилагаются фотопанорамы и фотографии, иллюстрирующие визуальное восприятие монастыря. К схеме и фотопанорамам приведены пояснения в текстовой форме об особенностях визуального восприятия объекта культурного наследия. Определены важнейшие видовые точки, сделаны выводы о композиционных связях природного ландшафта с объектом культурного наследия, о параметрах застройки на окружающей территории.

На основании анализа визуального восприятия объекта культурного наследия, в совокупности с изучением историко-градостроительных материалов, определены зоны охраны. При этом принято во внимание то обстоятельство, что монастырь обозревается практически со всех сторон, в непосредственной близости и издалека. Важнейшие видовые точки расположены " ... ". На протяжении многовековой истории окрестности Хутынского монастыря представляли собой открытые пространства, на которых среди полей и перелесков возвышались храмы пригородных новгородских монастырей. Нижнюю террасу занимали реки, озера и их поймы. Основная часть территории - верхняя терраса - использовалась в сельскохозяйственных целях - под пашни, сенокосы и выгоны для скота. Поселения располагались на небольших возвышенностях. До настоящего времени ландшафт кардинально не изменился. Композиционное единство монастыря с окружающим ландшафтом распространяется на значительную территорию.

Согласно проекту и акту историко-культурной экспертизы, в зону охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия включаются участки сельскохозяйственных угодий в границах " ... ", зон сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов " ... " и " ... ", а также участки рекреационных зон, на которых осуществление строительства, хозяйственной или иной деятельности может оказать прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность и условия зрительного восприятия ансамбля Хутынского монастыря в его исторической ландшафтной среде, а также на экологические и ландшафтно-эстетические характеристики самой среды.

При таком положении включение земельных участков истца в зону охраняемого природного ландшафта нельзя признать произвольным.

Что касается доводов истца о том, что к охранной зоне необоснованно отнесены земельные участки истца, что противоречит положениям статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, определяющим цель установления охранной зоны как обеспечение сохранности объектов культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, их нельзя признать состоятельными как основанные на ошибочном понимании норм права, регулирующих данные правоотношения.

Согласно пункту 2.5 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года N 33, зона охраняемого ландшафта устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта - водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении.

Границы зон охраны ландшафта устанавливаются в зависимости от топографических условий, природных рубежей, характера композиционной взаимосвязи охраняемых памятников с природными особенностями местоположения, а также от степени урбанизации территории, окружающей охраняемые объекты. Зоны охраны ландшафта включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т.д.), связанная с исторической архитектурно - планировочной композицией. При установлении границ территории зоны охраняемого ландшафта учитываются проекты и схемы районной планировки. (пункты 4.3.1, 4.3.2, 4.3.3 Инструкции).

Как это уже указывалось выше, в основу определения границ охранной зоны легли архивные, библиографические, картографические материалы, результаты натурных обследований существующего состояния объекта культурного наследия.

Являются несостоятельными доводы истца и его представителя о нарушении оспариваемым постановлением его прав как собственника по пользованию земельными участками, попавшими в зону охраняемого природного ландшафта, поскольку граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным Кодексом Российской Федерации, федеральными законами (пункт 1 статьи 43 названного Кодекса).

В силу положений статей 42 и 56 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Между тем положения статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, содержащей понятия каждой зоны охраны объекта культурного наследия, предусматривают ограничения для свободного усмотрения собственников при использовании принадлежащих им земельных участков, входящих в одну из зон охраны.

Позиция административного истца и его представителя фактически сводится к выяснению вопроса о возможности установления зон охраны объекта культурного наследия без включения в эти зоны принадлежащих заявителю земельных участков.

Из разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащегося в пункте 19 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд не правомочен давать оценку либо изменять нормативный правовой акт по мотивам целесообразности, поскольку, данное полномочие не отнесено к компетенции суда, а относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, требования направлены на изменение границ зон охраны объекта культурного наследия, а данное обстоятельство не входит в круг обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела в порядке судебного нормоконтроля.

Само по себе отсутствие в текстовой части постановления от 13 января 2015 года N 1 указания на включение в состав зоны природного ландшафта сельскохозяйственных угодий в границах Волотовского сельского поселения, а также отнесение земельных участков истца к категории земель сельскохозяйственного назначения о незаконности оспариваемого постановления не свидетельствует.

При изложенных обстоятельствах основания к удовлетворению административного искового заявления отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Яковлева В.Е. к Правительству Новгородской области о признании недействующим в части постановления Правительства Новгородской области от 13 января 2015 года N 1 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Новгородский областной суд, начиная с 04 апреля 2016 года.

Судья И.А. Алещенкова

Мотивированное решение изготовлено 01 апреля 2016 года.

Судья И.А. Алещенкова