Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 февраля 2016 г. по делу N 3а-73/2016

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Э.С. Каминского,

при секретаре Э.Н. Альмеевой,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан М.В. Вавилина,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.А. Железнова-Липеца к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующим постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Казани",

УСТАНОВИЛ:

постановлением Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 утвержден проект зон охраны памятников истории и культуры города Казани, разработанный Исполкомом Казанского городского Совета народных депутатов и институтом " "данные изъяты"", согласованный с Министерством культуры РСФСР и Центральным советом Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846, опубликованным на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 19 ноября 2015 года и в печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" от 24 ноября 2015 года N 86, ст. 2968, указанный выше нормативный акт признан утратившим силу.

А.А. Железнов-Липец обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Казани" недействующим со дня его принятия, полагая его противоречащим пункту 1 статьи 34, пункту 2 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения", пунктам 21 и 23 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, статье 14 Закона Республики Татарстан от 1 апреля 2005 года N 60-ЗРТ "Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан".

По мнению административного истца, оспариваемый им нормативный акт не соответствует вышеперечисленным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку фактически изменяет границы ранее установленной зоны охраны объектов культурного наследия без заключения государственной историко-культурной экспертизы и без согласования с Министерством культуры Российской Федерации, чем нарушает его право, как гражданина Российской Федерации, на доступ к культурным ценностям и сохранность объектов культурного наследия, расположенных на территории города Казани.

В судебном заседании А.А. Железнов-Липец административное исковое заявление поддержал.

Представитель Кабинета Министров Республики Татарстан А.А. Сулейманова административный иск не признала.

Представитель Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани А.А. Латыпова с заявленными требованиями не согласилась.

Министерство культуры Российской Федерации надлежащим образом и своевременно уведомлено о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание его представитель не явился, сведений об уважительности причин неявки не имеется. Суд считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав административного истца, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1 и подпунктом "данные изъяты" пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в себя, в том числе, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны (пункт 1).

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (абзац второй пункта 3).

Таким образом, основным документом, устанавливающим режимы использования земель и градостроительные регламенты на сопряженных с объектами культурного наследия территориях, является проект зон охраны. Этим документом на территории города Казани до момента его отмены являлся проект зон охраны памятников истории и культуры города Казани, утвержденный постановлением Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334, который фактически представлял собой объединенную охранную зону объектов культурного наследия всего г. Казани, в границах которой располагалось 456 памятников истории и культуры.

Как указывает представитель административного ответчика, основанием для отмены постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 послужило принятие приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 сентября 2015 года N 2367 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Казанского Кремля, XVI-XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон".

Вместе с тем, как указал представитель Министерства культуры Российской Федерации в отзыве на административное исковое заявление, только 368 памятников истории и культуры вошли в границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Казанского Кремля, XVI-XVIII вв.", утвержденные названным приказом Министерства культуры Российской Федерации, которые покрыли лишь чуть более четырех гектаров исторической части г. Казани, в то время как остальная ее часть из-под государственной охраны выбыла. В настоящее время остались вне проекта зон охраны 33 объекта культурного наследия, включая 6 памятников истории и культуры федерального значения.

Данные обстоятельства представителями административного ответчика и заинтересованного лица не отрицаются.

12 сентября 2015 года Правительством Российской Федерации принято постановление N 972, которым утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, вступившее в законную силу 25 сентября 2015 года (далее - Положение), устанавливающее порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.

Данным Положением установлено, что в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (пункт 24). Поэтому вышеприведенные административным ответчиком доводы о причинах отмены постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 в связи с принятием приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 сентября 2015 года N 2367 и частичным совпадением зон охраны являются несостоятельными.

В соответствии с пунктом 21 Положения изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном настоящим Положением.

Согласно Положению единственным основанием отмены в отношении объекта культурного наследия решения об утверждении границ его зон охраны, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон является исключение этого объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также его перемещение (пункт 23).

Следовательно, Кабинетом Министров Республики Татарстан в нарушение требований Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ и Положения одновременно с отменой проекта зон охраны не был утвержден новый проект зон охраны памятников истории и культуры, расположенных на территории города Казани.

Доводы административного ответчика о том, что постановление Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 является недействующим, поскольку не было официально опубликовано, суд находит неправомерными.

Действовавшее на момент принятия Советом Министров Татарской АССР постановления законодательство не предусматривало официального опубликования актов, издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации.

Правило об официальном опубликовании любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, установлено частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, то есть после издания постановления Совета Министров Татарской АССР, отмененного оспариваемым актом.

Другие доводы административного ответчика и заинтересованного лица основаны на неправильном толковании норм материального права, а потому не могут быть учтены судом при принятии настоящего решения.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 26 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" Пленумом Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 подлежит признанию недействующим.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд полагает необходимым признать его недействующим в соответствующих частях со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление А.А. Железнова-Липец удовлетворить.

Признать постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Казани" недействующим с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти", а также на официальном сайте правовой информации Министерства юстиции Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Верховный Суд Российской Федерации.

Судья