Решение Челябинского областного суда от 17 марта 2016 г.

Решение Челябинского областного суда от 17 марта 2016 г.
(Извлечение)

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л., при секретаре Дюсембаеве А.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому заявлению прокурора Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления и

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления - решения Челябинской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 15/13 "О порядке выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельным категориям граждан Российской Федерации", в котором просил признать оспариваемое решение противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу. В обоснование заявленных требований административный истец указал на противоречие оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, а также п. п. "д" п. 3 Методики проведен ия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Правительством РФ от 26 февраля 2010 года N96, свидетельствующей о наличии в правовом акте коррупциогенного фактора. В судебном заседании прокурор прокуратуры Челябинской области Корнева Н.П. заявленные требования поддержала.

Представители Челябинской городской Думы Легонькова Н.А. и Бехтерева Ю.Р. с требованиями прокурора не согласились, ссылаясь на отсутствие противоречий оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству и право муниципального образования устанавливать доплаты к трудовой пенсии, выплачиваемые за счет средств местного бюджета.

Выслушав пояснения представителей административного истца и административного ответчика, изучив представленные суду письменные доказательства, суд находит административное исковое заявление прокурора Челябинской области подлежащим удовлетворению.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Решением Челябинской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 15/13 "О порядке выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельным категориям граждан Российской Федерации" утвержден Порядок выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельным категориям граждан Российской Федерации.

Данное решение опубликовано на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru, 27.11.2015 года, а также в газете "Вечерний Челябинск", N 91, 27.11.2015 года.

Решение предписывает производить гражданам, замещавшим муниципальные должности в городе Челябинске и являющимся на день вступления в силу настоящего решения получателями доплаты к трудовой пенсии, ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенную до вступления в силу настоящего решения, в размерах, исчисляемых с 1 июля 2013 года, согласно Порядку выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельным категориям граждан Российской Федерации. Финансирование расходов, указанных в пункте 1 настоящего решения, осуществляется в пределах средств, предусмотренных в бюджете города Челябинска (пункты 1,4).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 -ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ закреплено, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В силу абз. четвертого пункта 1 статьи 9, пунктов 1 и 2 статьи 86 БК РФ установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Федеральный закон от 17.12.2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" также относит правоотношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, к регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 5 статьи 1). Учитывая данную норму, в муниципальном образовании возможно определить условия дополнительных выплат к пенсии депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.

При таких обстоятельствах следует согласиться с доводами представителей административного ответчика о том, что вопрос о ежемесячной доплате к трудовой пенсии гражданам, замещавшим муниципальные должности в городе Челябинске, отнесен к полномочиям органов местного самоуправления.

Между тем, принимая оспариваемое решение, Челябинская городская Дума не учла положений части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, которой предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Данная норма корреспондируется с положениями части 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, согласно которой порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и частями 10 и 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в соответствии с которыми помимо полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в силу прямого указания в названном законе, к полномочиям представительных органов муниципальных образований отнесены иные полномочия, которые определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Системный анализ приведенного выше федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, оспариваемое решение Челябинской городской Думы, утвердившее Порядок выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельным категориям граждан Российской Федерации, которым урегулирован порядок выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам, замещавшим муниципальные должности в городе Челябинске, могло быть принято представительным органом только при наличии установления такого вида гарантий либо порядка их установления в Уставе муниципального образования "Город Челябинск".

Сторонами не оспаривается, что Устав муниципального образования "Город Челябинск" не содержит нормы, предоставляющей гражданам, замещавшим муниципальные должности в городе Челябинске, такой вид гарантии как ежемесячная доплата к трудовой пенсии. Также отсутствует и норма, которая относит урегулирование данных правоотношений к полномочиям Челябинской городской Думы.

При таких обстоятельствах суд полагает довод прокурора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования по вопросу, который не отнесен Уставом города Челябинска к его компетенции, т.е. с превышением полномочий данного органа.

В силу положений статей 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 964, коррупциогенными факторами являются: принятие нормативного правового акта за пределами компетенции -нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (п.п. "д") и заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (п.п. "е").

Доводы представителей административного ответчика об отсутствии противоречий оспариваемых норм действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и отсутствии коррупциогенных факторов, не могут быть приняты.

Исходя из предмета правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта, установление в оспариваемом акте гарантий гражданам, замещавшим муниципальные должности, в

отсутствие установленного уставом муниципального образования в соответствии счастью 11 статьи 35 и частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ полномочия, свидетельствует как о противоречии данного акта федеральному законодательству, так и подтверждает наличие коррупциогенных факторов.

Довод представителей Челябинской городской Думы о том, что положения части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ неприменимы к правоотношениям, связанным с установлением и выплатой ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, поскольку такая доплата не относится к социальным гарантиям, предусмотренным данной нормой, основан на ошибочном применении действующего законодательства.

Часть 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации относит пенсии к одному из видов гарантий социальной защиты, а часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ содержит прямое указание на возможность установления дополнительных социальных и иных гарантий в отношении лиц, замещавших муниципальные должности, достигших пенсионного возраста.

Не свидетельствует об отсутствии противоречия федеральному законодательству и довод административного ответчика о том, что установленные оспариваемым решением доплаты к трудовой пенсии осуществляются из средств муниципального бюджета, поскольку это обстоятельство не изменяет установленного федеральным законом порядка принятия такого решения при условии наличия соответствующей нормы в уставе муниципального образования.

В то же время суд полагает ошибочной ссылку административного истца о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству в связи с отсутствием в Законе Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-30 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" статьи, предусматривающей гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, так как установление таких гарантий отнесено к полномочию местного самоуправления и отсутствие в региональном законе указанной выше нормы не может служить препятствием для установления на муниципальном уровне в установленном законом порядке гарантий в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации противоречие оспариваемого акта федеральному законодательству как акту, имеющему большую юридическую силу, и наличие коррупциогенных факторов влечет признание такого нормативного правового акта действующим.

Руководствуясь статьями 175-178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Челябинской области удовлетворить:

признать решение Челябинской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 15/13 "О порядке выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельным категориям граждан Российской Федерации" противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г.Л.