Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 12 апреля 2016 г. по делу N 33а-1481/2016

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан в составе председательствующего Джарулаева А-Н.К., судей Хираева Ш.М., Хаваева А.Г., при секретаре ФИО4 рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по иску прокурора "адрес" к администрации городского округа " "адрес"" о признании недействительным постановления главы администрации городского округа " "адрес"" от "дата" N "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, по апелляционной жалобе представителя администрации городского округа " "адрес"" ФИО5 на решение Каспийского городского суда РД от "дата", которым постановлено:

- "Иск прокурора "адрес" в защиту интересов муниципального образования городской округ " "адрес"" и в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц к администрации городского округа " "адрес"" о признании недействительным постановления главы администрации городского округа " "адрес"" от "дата" N "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка" удовлетворить.

Признать недействующим (незаконным) постановление главы администрации городскою округа " "адрес"" от "дата" N "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка" в отношении земельного участка с кадастровым номером 05:48:000066:71, расположенного по адресу: "адрес", СНТ "Весна", линия Вторая, 25".

Заслушав доклад судьи Джарулаева А-Н.К., заключение прокурора ФИО7 о законности и обоснованности решения суда, судебная коллегия

установила:

прокурор "адрес" обратился в суд с указанным административным иском, указывая, что оспариваемым постановлением главы администрации ГО " "адрес"" от "дата" N изменен вид разрешенного использования земельного участка площадью 680 кв.м с кадастровым номером 05:48:000066:71, принадлежащего ФИО8 на праве собственности, расположенного: "адрес", СНТ "Весна", линия Вторая, N со строительства садового домика на строительство малоэтажного многоквартирного жилого дома.

Принесенный прокурором города на указанное постановление письмом и.о. главы ГО " "адрес"" от "дата" N-п, со ссылкой на ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ), схему территориального зонирования "адрес" и п. 1 ст. 5 Правил землепользования и застройки ГО " "адрес"", протест отклонен с указанием о соответствии постановления Правилам застройки и схеме территориального зонирования "адрес".

В тоже время истец полагает оспариваемое постановление противоречащим положениям ГрК РФ (п. 9 ст.1, п. 1 ст. 36, п. 6 ст. 30, ст. 35, ч.ч. 2-3 ст. 37), положениям Земельного кодекса РФ (пп. 8 п.1 ст.1, ст. 7, пп. 2 п. 1 ст.40, п. 2 ст. 85).

Из указанных норм в их совокупности следует, что строительство объектов должно осуществляться исключительно на отведенных для этого земельных участках соответствующей категории и разрешенного использования. Разрешенное использование земель определяется в результате зонирования территорий, которое осуществляется в соответствии с градостроительным законодательством России.

Согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 N 540, "Малоэтажная жилая застройка (индивидуальное жилищное строительство; размещение дачных домов и садовых домов)" является основным видом разрешенного использования земельного участка, включающий в себя: "Размещение жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей): выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур; размещение гаражей и подсобных сооружений".

На территории, отнесенной к зоне индивидуального жилищного строительства, не допускается строительство многоквартирных домов. Иное означает нарушение градостроительного регламента.

Правила застройки содержат лишь ссылки (ст.ст.4-6) на карту градостроительного зонирования, которая в данных Правилах до настоящего времени отсутствует.

Между тем ст. 10 Правил застройки закрепляет требования к градостроительным регламентам, которые не допускают установление вида разрешенного использования земельного участка безотносительно к соответствующей территориальной зоне, устанавливаемой на карте градостроительного зонирования.

Необходимые дополнения в Правила застройки, в виде карты градостроительного зонирования (графическое приложение), городским Собранием депутатов ГО " "адрес"" с момента удовлетворения решением городского Собрания депутатов от "дата" N протеста прокурора "адрес" от "дата" на решение Собрания депутатов ГО " "адрес"" от "дата" N "Об утверждении Правил землепользования и застройки ГО " "адрес"", до настоящего времени не внесены.

Полагая, что изменение вида разрешенного использования земельного участка нарушает права и законные интересы неопределённого круга лиц, также муниципального образования городской округ " "адрес"" о точном и неукоснительном соблюдении на территории городского округа строительных и градостроительных норм и правил, обеспечении соблюдения единых для всех требований закона при осуществлении строительной деятельности, о недопущении нарушения органами местного самоуправления и муниципальными служащими требований закона, прокурор "адрес" обратился с указанными исковыми требованиями в суд.

Судом постановлено приведенное выше решение, с которым не согласился представитель администрации ГО " "адрес"" ФИО5

В поданной им апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене судебного акта, указывая о его постановлении судом в нарушение норм материального права.

В обоснование жалобы указывается, что судом сделан необоснованный вывод о том, что схема территориального зонирования не является приложением к Правилам землепользования и застройки городского округа " "адрес"". Отсутствие на самой Схеме территориального зонирования "адрес" ссылки на номер и дату решения, его утвердившего не влечет недействительность Схемы. Вопрос о действительности и недействительности Схемы территориального зонирования "адрес" мог рассматриваться только согласно главе 24 ГПК РФ.

Решения Собрания депутатов ГО " "адрес"" от "дата" N и от "дата" N принимались вместе и Схема территориального зонирования является неотъемлемой частью обоих нормативных правовых актов.

Суд пришел к необоснованному выводу об отсутствии схемы градостроительного зонирования "адрес", исходя из удовлетворения представительным органом протеста прокурора "адрес" землепользования и застройки ГО " "адрес"". В тоже время Решения Собрания депутатов ГО " "адрес"" от "дата" N "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа " "адрес"" и Решение от "дата" N "О внесении изменений (корректировки) в Генеральный план ГО " "адрес"", утвержденный распоряжением Совмина ДАССР от "дата" N-Р" в соответствии с п. 9 ст. 1 и ч. 1 ст. 36 ГрК РФ являются градостроительными регламентами.

Статьей 5 Правил землепользования и застройки ГО " "адрес"", утвержденных Решением Собрания депутатов ГО " "адрес"" от "дата" N установлены виды разрешенного использования для каждой территориальной зоны. Спорный земельный участок согласно Схемы территориального зонирования "адрес" находится в зоне общественно-деловой застройки (ЖД-1), обозначен желтым цветом.

В возражениях на доводы апелляционной жалобы прокурор "адрес" ФИО6 полагает решение суда законным и обоснованным, а доводы жалобы несостоятельными.

В заседании судебной коллегии прокурор ФИО7 просил решение суда оставить без изменения.

Представитель административного ответчика - администрации ГО " "адрес"", третьи лица - представитель Управления Росреестра по РД и ФИО8, в судебном заседании апелляционной инстанции участия не принимали при надлежащем извещении о времени и месте судебного заседания.

Судебная коллегия на основании ст. 150 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

Проверив материалы дела согласно ст. 308 КАС РФ в полном объеме, выслушав прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом, оспариваемым прокурором "адрес" постановлением главы администрации ГО " "адрес"" от "дата" N (л.д. 9) изменен вид разрешенного использования земельного участка площадью 680 кв.м с кадастровым номером 05:48:000066:71, принадлежащего ФИО8 на праве собственности (согласно свидетельству о государственной регистрации права от "дата" N), расположенного: "адрес", СНТ "Весна", линия Вторая, N со строительства садового домика на строительство малоэтажного многоквартирного жилого дома.

Принесенный прокурором города протест (л.д. 10-16) на указанное постановление письмом и.о. главы ГО " "адрес"" от "дата" N-п, со ссылкой на ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ), схему территориального зонирования "адрес" и п. 1 ст. 5 Правил землепользования и застройки ГО " "адрес"", отклонен с указанием о соответствии постановления Правилам застройки и схеме территориального зонирования "адрес" (л.д. 17).

Полагая оспариваемое постановление противоречащим положениям ГрК РФ (п. 9 ст.1, п. 1 ст. 36, п. 6 ст. 30, ст. 35, ч.ч. 2-3 ст. 37), положениям Земельного кодекса РФ (пп. 8 п.1 ст.1, ст. 7, пп. 2 п. 1 ст.40, п. 2 ст. 85), классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 N 540, Правил землепользования и застройки ГО " "адрес"" и нарушающим права и законные интересы неопределённого круга лиц, также муниципального образования городской округ " "адрес"" прокурор "адрес" обратился с указанными исковыми требованиями в суд.

На основании ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Согласно п. 9 ст. 1, п. 6 ст. 30 и п. 1 ст. 36 ГрК РФ под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. В градостроительном регламенте определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Статьёй 35 ГрК РФ установлены виды и состав территориальных зон, в том числе жилые, общественно-деловые и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; 4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами; 5) зоны жилой застройки иных видов.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (ч.ч. 2, 3 ст. 37 ГрК РФ).

Согласно пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определен исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства.

В силу ст. 7 ЗК РФ земельные участки должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым. назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических и иных правил, нормативов (подпункт 2 п. 1 ст.40 ЗК РФ).

Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

На основании п. 2 ст. 7 ЗК РФ приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 N 540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, согласно которому определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления настоящего приказа в силу.

Согласно классификатору "Малоэтажная жилая застройка (индивидуальное жилищное строительство; размещение дачных домов и садовых домов)" (код вида разрешенного использования земельного участка 2.1.) является основным видом разрешенного использования земельного участка, который включает в себя: "Размещение жилого дома, не предназначенного для раздела на квартиры (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой не выше трех надземных этажей): выращивание плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных или сельскохозяйственных культур; размещение гаражей и подсобных сооружений".

Самостоятельным видом разрешенного использования земельного участка согласно классификатору является "Среднеэтажная жилая застройка" (код вида разрешенного использования земельною участка 2.5.) и включает в себя "Размещение жилых домов, предназначенных для разделения на квартиры, каждая из которых пригодна для постоянного проживания (жилые дома высотой не выше восьми надземных этажей, разделенных на две и более квартиры); благоустройство и озеленение; размещение подземных гаражей и автостоянок; обустройство спортивных и детских площадок, площадок отдыха; размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенном; пристроенных помещениях многоквартирного дома, если общая площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 20% общей площади помещений дома".

Правила застройки, утвержденные решением Собрания депутатов ГО " "адрес"" от "дата" N, содержат лишь ссылки (ст.ст.4-6) на карту градостроительного зонирования, которая в данных Правилах до настоящего времени отсутствует. Между тем, ст. 10 Правил застройки закрепляет требования к градостроительным регламентам, которые не допускают установление вида разрешенного использования земельного участка безотносительно к соответствующей территориальной зоне, устанавливаемой на карте градостроительного зонирования.

С учетом изложенного выше, суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования прокурора пришел к выводу о том, что согласно ст. 7 ЗК РФ земельные участки должны использоваться на основании установленного для них целевого назначения. Правовой режим земель определяется, исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В соответствии с требованиями ЗК РФ, собственник земельного участка имеет право возводить жилые и иные здания, строения, сооружения согласно целевому назначению земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных и иных правил, нормативов.

Согласно ст.37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

На момент вынесения судом первой инстанции решения градостроительное зонирование земель "адрес" отсутствует. Ссылка представителя административного ответчика на Генеральный план "адрес" (корректировку), является несостоятельной.

Согласно Решению 35-й сессии Собрания депутатов ГО " "адрес"" пятого созыва от "дата" N удовлетворен протест прокурора "адрес" Собрания депутатов ГО " "адрес"" от "дата" N "Об утверждении Правил землепользования и застройки ГО " "адрес"". При этом администрации ГО " "адрес"" (административному ответчику) было поручено привести в соответствие с ГрК РФ и Правилами землепользования и застройки ГО " "адрес"" карту градостроительного зонирования и представить на утверждение Собрания депутатов ГО " "адрес"" (л.д. 18-19).

Данных о том, что указанное решение Собрания депутатов реализовано административным ответчиком в материалах дела не имеется, таковые не представлены суду и представителем административного ответчика.

Таким образом, администрация ГО " "адрес"" в отсутствие карты градостроительного зонирования земель "адрес" не вправе была изменять вид разрешенного использования земельного участка.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда первой инстанции, поскольку последний, разрешая требования по существу, правильно применив нормы права, на основе исследованных доказательств, проверив все доводы административного истца относительно допущенных нарушений закона, пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска. Выводы суда первой инстанции об этом основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны на основании исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего дела по правилам ст. 84 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как сводятся по существу к несогласию с выводами суда, иной оценке установленных по делу обстоятельств и направлены на иное толкование норм материального права, что не отнесено ст. 310 КАС РФ к числу оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Руководствуясь ст. ст. 308-309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Каспийского городского суда Республики Дагестан от "дата" оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации городского округа " "адрес"" ФИО5 - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.