Решение Верховного Суда Республики Бурятия от 29 марта 2016 г. по делу N 3а-53/2016

Верховный суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Казанцевой Т.Б., при секретаре Рычковой Л.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Бурятия к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия о признании недействующим в части Закона Республики Бурятия от 27 ноября 2015г. N1520-V "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Бурятия в области земельных отношений",

УСТАНОВИЛ:

17 ноября 2015 года Народным Хуралом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия N 1520-V "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Бурятия в области земельных отношений" (далее - Закон Республики Бурятия N 1520-V). Закон подписан Главой Республики Бурятия Наговицыным В.В. 27 ноября 2015г. и опубликован на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru 27 ноября 2015г., официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 01 декабря 2015г., в газете "Бурятия" N 134 от 01 декабря 2015г. В соответствии со ст.3 Закона он вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.

Данным Законом внесены изменения в Закон Республики Бурятия N 115-III от 16 октября 2002г. "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" (далее - Закон Республики Бурятия N 115-III): в соответствии с п.1 ст.1 Закона Республики Бурятия N 1520-V часть 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия N 115-III, которой определены категории граждан, имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, дополнена пунктом "ж", в соответствии с которым земельные участки могут быть предоставлены гражданам, имеющим в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, созданными после вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации и до 31 декабря 2010 года, права на которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, находящиеся вне зон ограничения жилищного строительства в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации, свободные от прав третьих лиц, при наличии документов, установленных частью 4.1 статьи 1.2.1 настоящего Закона, а также в случае отсутствия у гражданина зарегистрированных прав на жилые помещения и доли в них.

Закон Республики Бурятия N 115-III от 16 октября 2002 г. дополнен также частью 4.1., которой установлено, что "в случае обращения гражданина о предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 1 настоящего Закона дополнительно к документам, указанным в части 2 настоящей статьи, прилагается один из перечисленных документов, подтверждающих фактическое пользование земельным участком и создание на нем жилого дома до 31 декабря 2010 года: домовая книга, документы об оплате земельного налога (платежей за землю), документы от специализированных государственных организаций технической инвентаризации, содержащие сведения о дате создания жилого дома (история домовладения)" (подп. "г" п.3 ст.1 Закона Республики Бурятия N 1520-V).

Согласно подпунктам "а", "б", "д" пункта 3 статьи 1 Закона Республики Бурятия N 1520-V статья 1.2.1 Закона Республики Бурятия N115-III, устанавливающая порядок предоставления земельных участков, дополнена указанием на категорию граждан, предусмотренную подпунктом "ж" закона в новой редакции.

Заместитель прокурора Республики Бурятия обратился с административным иском о признании недействующими со дня принятия пункт 1 статьи 1, подпункты "а", "б", "г", "д" пункта 3 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 27 ноября 2015 г. N 1520-V "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Бурятия в области земельных отношений" в связи с противоречием нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что субъект РФ, осуществляя правовое регулирование вопросов бесплатного предоставления земель, должен руководствоваться не только нормами Земельного Кодекса РФ, но и нормами Гражданского законодательства, находящегося в исключительном ведении РФ. Оспариваемым законом вопреки ст.19, п. "о" ст.71, п.п. 1, 2, 5 ст.76 Конституции РФ, п.2 ч.1 ст.60, ст.76 Земельного Кодекса РФ, ст.222 ГК РФ установлено право приобретения земельных участков в собственность бесплатно гражданам, самовольно занявшим земельные участки для строительства жилых домов, созданных после вступления в силу Земельного кодекса РФ (после 29.10.2001г.) и до 31.12.2010г. В соответствии со ст.ст.76 Земельного кодекса РФ, ст.222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу. Возможность признания права на самовольную постройку зависит от наличия права пользования земельным участком. Установление субъектом РФ случаев предоставления земельных участков в собственность бесплатно после осуществления ими незаконного строительства нарушает основные начала гражданского и земельного законодательства, поскольку предполагает преимущественное право граждан, совершивших земельные правонарушения, на получение земельных участков в собственность. При принятии закона был нарушен конституционный принцип справедливости, поскольку бесплатное предоставление земли - вид социальной поддержки лиц, нуждающихся в таком виде поддержки, оказываемой государством, однако оспариваемый закон для оказания социальной поддержки определилкатегорию граждан, совершивших земельные правонарушения. Кроме того, закон противоречит положениям п.1 ст.39.20 Земельного Кодекса РФ, которая предусматривает исключительное прав на приобретение земельных участков собственниками зданий, сооружений, находящихся на таких земельных участках. Оспариваемый закон допускает предоставление земельных участков лицам, не являющимся собственниками недвижимости, расположенной на земельном участке. Предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства без разрешения вопроса о судьбе расположенного на нем здания противоречит ст.1 Земельного кодекса РФ. Предусмотренные подпунктом "г" пункта 3 ст.1 оспариваемого закона документы не могут подтверждать фактическое пользование земельным участком и создание на нем жилого дома до 31 декабря 2010г., поскольку таким документами являются разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

В судебном заседании представители административного истца Дмитриева Ю.А., Перинова Е.П., действующие на основании доверенностей, исковые требования поддержали.

Действующие на основании доверенностей представители Народного Хурала Республики Бурятия Самаева С.Б., Овчинникова Н.П., представители Главы Республики Бурятия Магомедова М.А., Будацыренов А.П., Шиханов А.И., исковые требования не признали, ссылаясь на то, что оспариваемый закон принят по предмету ведения субъекта РФ представительным органом государственной власти Республики Бурятия, процедура принятия закона не нарушена, противоречие нормативно-правовым актам, имеющим большую силу, отсутствует.

Суд, выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Согласно ч.3 ст.208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с подпунктам "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 2 Земельного Кодекса Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К основным принципам земельного законодательства, как следует из пункта 5 части 1 статьи 1 Земельного Кодекса РФ, относится платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, вступившей в силу 1 марта 2015 г.) установлен перечень случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно.

Подпунктом 7 указанной статьи предусмотрено, что предоставление земельного участка осуществляется отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель полномочия по установлению случаев и порядка бесплатного предоставления земли дополнительной категории граждан предоставил законодателю субъекта Российской Федерации, определив форму соответствующего нормативно-правового акта - закон субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательное регулирование по указанному вопросу входит в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия, которым в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Бурятия (принятой 22 февраля 1994 г.), пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995г. N 111-1 "О Народном Хурале Республики Бурятия" является Народный Хурал Республики Бурятия.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Народным Хуралом Республики Бурятия в пределах своей компетенции и в соответствии с Законом Республики Бурятия от 19 июня 1996г. N 321-1 "О законопроектной деятельности в Республике Бурятия", Регламентом Народного Хурала, принят Закон N1520-V "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Бурятия в области земельных отношений".

Указанный закон в соответствии с частью 2 статьи 90 Конституции Республики Бурятия 27 ноября 2015г. подписан Главой Республики Бурятия и в порядке, установленном статьей 4 Закона Республики Бурятия от 26 октября 1994г. N 47-I "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Бурятия, актов Главы Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия, решений судов по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов", опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru 27 ноября 2015г., официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 01 декабря 2015г., в газете "Бурятия" N 134 от 01 декабря 2015г., Собрании законодательства Республики Бурятия", N 1 - 2 (178 - 179) 2014 года.

В связи с изложенным суд приходит к выводу, что оспариваемый закон был принят полномочным органом государственной власти субъекта РФ в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие.

Проверив доводы административного истца о противоречии оспариваемого Закона иным нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований согласиться с ними.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации (изложенной в определениях от 22 марта 2012 года N 523-О-О, от 25 февраля 2013 года N 193-О, от 21 ноября 2013 г. N 1831-О и др.) в силу статей 10 и 72 (пункты "в", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, а также пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса.

Пунктом 1 статьи 1 оспариваемого Закона установлен дополнительный случай бесплатного предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности: земельные участки могут быть предоставлены гражданам, имеющим в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, созданными после вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации и до 31 декабря 2010 года, права на которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, находящиеся вне зон ограничения жилищного строительства в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации, свободные от прав третьих лиц, при наличии документов, установленных частью 4.1 статьи 1.2.1 настоящего Закона, а также в случае отсутствия у гражданина зарегистрированных прав на жилые помещения и доли в них.

По-мнению административного истца, указанные положения закона противоречат статье 222 Гражданского Кодекса РФ, которая устанавливает применение в отношении лиц, незаконно возведших самовольные постройки, санкций в виде сноса таких построек.

Однако порядок и основания признания права собственности на самовольные постройки предметом правового регулирования оспариваемого закона не являются, указанным законом не предрешается судьба таких построек, право собственности на которые устанавливается в судебном порядке по правилам, предусмотренным гражданским законодательством, которое согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые нормы регионального закона положениям статьи 222 Гражданского Кодекса РФ не противоречат.

Доводы истца о противоречии оспариваемого закона, как предоставляющего возможность приобретения земельных участков лицами, не являющимися собственниками находящейся на них недвижимости, пункту 1 статьи 39.20 Земельного Кодекса РФ, пункту 1 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", также нельзя признать состоятельными.

В соответствии с указанными нормами исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Между тем, по общему правилу (п.2 ст.222 ГК РФ) лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности, не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать иные сделки. Самовольная постройка, таким образом, не является объектом права собственности, следовательно, установленное статьей 39.20 Земельного Кодекса РФ положение об исключительном праве владельца недвижимости на приобретение в собственность земли оспариваемыми нормами не нарушается.

Ссылки истца на противоречие норм оспариваемого закона статье 76 Земельного Кодекса РФ, устанавливающей обязанность возмещения вреда, причиненного в результате совершения земельного правонарушения, а также статье 7.1. Кодекса об административных правонарушениях РФ, которой установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством РФ прав на указанный земельный участок, также нельзя принять во внимание, поскольку предметом регулирования Закона Республики Бурятия N 1520-V вопросы ответственности за нарушение земельного законодательства не являются. При этом оспариваемый закон не исключает возможности применения к гражданам, допустившим самовольное строительство на чужом земельном участке, мер ответственности, предусмотренных нормами Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд также не может принять во внимание доводы административного истца о том, что Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ не содержат положений, регулирующих вопросы предоставления, в том числе бесплатного, земельных участков, занятых самовольными постройками, а также положений, определяющих право субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления земельных участков лицам, осуществившим самовольный захват земельных участков.

Как уже было отмечено, вопросы бесплатного предоставления земельных участков находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые в пределах предоставленных полномочий располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса и вправе при отсутствии прямого запрета, установленного федеральным законодательством, предусмотреть случаи и порядок бесплатного предоставления земли гражданам, имеющим в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, в том числе возведенными после вступления в силу Земельного кодекса РФ.

Не установлено судом противоречие оспариваемого закона Распоряжению Правительства РФ от 03 марта 2012г. N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы", о котором указывал административный истец, поскольку указанный документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом, и не устанавливает нормативное регулирование вопросов бесплатного предоставления земельных участков.

Нельзя согласиться и с доводами о том, что установление случая предоставления земельных участков указанной в оспариваемом законе категории граждан ставит их в преимущественное положение перед иными гражданами Российской Федерации, поскольку иные граждане вправе реализовать свои права на земельные участки в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законодательством, а также Законом Республики Бурятия N 115-III от 16 октября 2002 г. "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности".

Рассматривая доводы истца о противоречии норм оспариваемого закона конституционным принципам справедливости и равенства всех перед законом, суд принимает во внимание разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (абзац 3 пункта 1), в соответствии с которыми суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу; при этом судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Не установлено судом противоречие нормам федерального законодательства подпункта "г" пункта 3 статьи 1 оспариваемого Закона, который устанавливает дополнительный перечень документов, подтверждающих фактическое пользование земельным участком и создание на нем жилого дома в период после вступления в силу Земельного кодекса РФ до 31 декабря 2010 года, к которым отнесены домовая книга, документы об оплате земельного налога (платежей за землю), документы от специализированных государственных организаций технической инвентаризации, содержащие сведения о дате создания жилого дома (история домовладения). По мнению истца, указанные документы не подтверждают фактическое пользование земельным участком и создание на нем жилого дома до 31 декабря 2010 года, так как в соответствии с федеральным законодательством такими документами являются разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, выдаваемые органом местного самоуправления в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Между тем, нормы федерального законодательства не устанавливают обязательных требований к перечню документов, предоставляемых лицами, претендующими на бесплатное предоставление земельных участков в соответствии с нормами регионального законодательства. В соответствии с пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, вопреки доводам административного истца, в соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2004г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до 1 марта 2018 года не требуется получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта.

Таким образом, предусматривая указанный перечень документов, региональный законодатель действовал в пределах своей компетенции, не нарушив при этом нормы федерального законодательства.

В силу изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативно-правовой акт был принят представительным органом государственной власти Республики Бурятия в пределах его полномочий, в надлежащей форме и с соблюдением процедуры принятия нормативно-правового акта, не противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что в соответствии с п.2 ч.2 ст.215 КАС РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать заместителю прокурора Республики Бурятия в удовлетворении исковых требований о признании недействующим в части Закона Республики Бурятия от 27 ноября 2015г. N1520-V "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Бурятия в области земельных отношений".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Бурятия в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного суда

Республики Бурятия: Т.Б. Казанцева