Определение СК по административным делам Ленинградского областного суда от 28 апреля 2016 г. по делу N 33а-2418/2016

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Шадриной Е.В.,

судей Морозковой Е.Е., Ночевника С.Г.,

при секретаре Р

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе административного ответчика администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области на решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 22 января 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Выборгского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Ночевника С.Г., объяснения представителя администрации МО "Выборгский район" В.О.А., полагавшей решение суда незаконным и необоснованным, возражения прокурора М.Э.Т., не усматривающего оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

Выборгский городской прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Выборгский городской суд Ленинградской области с административным исковым заявлением к администрации МО "Выборгский район" о признании незаконным бездействия администрации по ведению учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и обязании обеспечить ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

В обоснование заявленных требований указано, что проведенной проверкой по вопросу соблюдения органами местного самоуправления жилищного законодательства установлено, что в нарушение ч. 2 ст. 91.14 Жилищного кодекса РФ администрацией не ведется учет поданных гражданами заявлений в порядке очередности, исходя из времени постановки граждан на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования. ДД.ММ.ГГГГ Выборгским прокурором вынесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено администрацией ДД.ММ.ГГГГ. Из ответа от ДД.ММ.ГГГГ N следует, что устранение нарушений закона является преждевременным, так как в Ленинградской области не принят нормативный правовой акт о порядке учета граждан. Неисполнение администрацией возложенных на нее обязанности в области жилищных отношений нарушает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку граждане, нуждающиеся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования не могут в полной мере реализовать свои права и поставлены в зависимость от дополнительных факторов (л.д.4-7).

Решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 22.01.2016 признано незаконным бездействие администрации МО "Выборгский район" по ведению учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования. Администрация МО "Выборгский район" обязана обеспечить ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования (л. д.34-42).

Административный ответчик администрация МО "Выборгский район" в апелляционной жалобе просит указанное решение суда отменить и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В жалобе указано, что форма и требования к порядку ведения книги регистрации заявлений о принятии на учет, книги учета, форма заявления о принятии на учет, также как и перечень документов, указанный в п.3 ст.4 областного закона Ленинградской области от 13.11.2015 N116-оз "О предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования на территории Ленинградской области" по состоянию на 22.01.2016 не установлены. На территории МО "Город Выборг" жилищный фонд социального использования отсутствует, а в администрацию не поступало ни одного заявления от граждан о предоставлении жилых помещений жилищного фонда социального использования либо о постановке на учет нуждающихся в предоставлении таких жилых помещений. Таким образом, администрация не может исполнять свои полномочия в отсутствие форм и перечня документов, необходимых для ведения соответствующего учета. Следовательно, обжалуемое решение является не исполнимым, а заявленные требования безосновательны (л.д.45-47).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

Статьей 14 Жилищного кодекса РФ, с 22.07.2014, к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений отнесено ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Порядок учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, в том числе порядок принятия на этот учет, отказа в принятии на него, снятия с него, устанавливается нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч.4 ст.91.13 ЖК РФ).

Согласно n.l 4.1 ст.91.3 ЖК РФ жилые помещения могут быть предоставлены по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования гражданам в случае, если доход гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимость подлежащего налогообложению их имущества, которые определяются органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, не превышают максимальный размер, устанавливаемый в соответствии с частью 2 настоящей статьи;

Указанный в пункте 1 части 1 настоящей статьи максимальный размер дохода гражданина и постоянно проживающих совместно с ним членов его семьи и стоимости подлежащего налогообложению их имущества устанавливается органами местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.91.3 ЖК РФ).

В силу положений ст.91.14 ЖК РФ наймодатели ведут учет поданных гражданами заявлений в порядке очередности. Порядок учета наймодателями заявлений граждан устанавливается органами местного самоуправления, если наймодателями являются органы местного самоуправления, управомоченные этими органами организации или указанные в пункте 2 части 1 статьи 91.2 настоящего Кодекса и созданные такими органами организации.

Как следует из материалов дела и судом первой инстанции установлено, ДД.ММ.ГГГГ в адрес администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области Выборгским городским прокурором вынесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства, из которого следует, что в нарушение ч. 2 ст. 91.14 ЖК РФ администрацией не ведется учет поданных гражданами заявлений в порядке очередности, исходя из времени постановки граждан на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (л.д.8-9).

Согласно ответу администрации от ДД.ММ.ГГГГ N, по результатам рассмотрения представления администрацией принято решение о том, что утверждение порядка учета наймодателями заявлений граждан о предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования является преждевременным (л.д.14-15).

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции, пришел к выводу о необходимости возложения на ответчика обязанности по обеспечению ведения учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, поскольку на момент рассмотрения дела указанный учет не ведется, неисполнение администрацией возложенной на нее обязанности нарушает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц.Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда с указанным вывода суда первой инстанции согласиться не может, поскольку данный вывод сделан при неправильном применении норм материального и процессуального права, судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела.

В соответствии со ст.226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет соответствует ли содержание совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В п.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к бездействию относится неисполнение органом местного самоуправления обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами.

Из системного анализа положений статей 91.3, 91.13 ЖК РФ следует, что исполнение администрацией МО "Выборгский район" обязанностей по учету граждан нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, возможно только в случае принятия органами законодательной власти Ленинградской области необходимых нормативных правовых актах.

В ином случае, действия администрации МО "Выборгский район" по ведению учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, свидетельствовало бы о превышение администрацией своих полномочий, поскольку установление критериев отнесения возможных заявителей к указанной категории граждан, отнесено федеральным законом к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Предоставленная ст.25 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" представительному органу местного самоуправления возможность, до установления законом субъекта Российской Федерации порядка определения органами местного самоуправления дохода и стоимости подлежащего налогообложению имущества граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей, максимального размера этого дохода и стоимости такого имущества в соответствии с пунктом 1 части 1 и частью 2 статьи 91.3 Жилищного кодекса Российской Федерации, установить указанный порядок своим актом, также не может свидетельствовать о бездействии администрации МО "Выборгский район", которая является исполнительным органом местного самоуправления и не вправе самостоятельно регулировать данный вопрос.

При отсутствии законодательного регулирования на территории Ленинградской области критериев отнесения граждан к категории граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, в виде определения на законодательном уровне размера максимального дохода и стоимости имущества, администрация МО "Выборгский район" не имела возможности осуществляться учет указанной категории заявитель и, следовательно, на момент обращения прокурора в суд с административным исковым заявлением, отсутствуют основания полагать, что администрация МО "Выборгский район" бездействовала.

В Ленинградской области областной закон, подлежащий принятию в соответствии с ЖК РФ в целях установления порядка учета органами местного самоуправления граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования (порядок принятия на учет, отказа в принятии на учет, снятия с учета), принят Законодательным собранием лишь 28.10.2015 - областной закон Ленинградской области от 13.11.2015 N 116-оз "О предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования на территории Ленинградской области".

При этом, данный областной закон вступил в силу с 1 января 2016 года, а обращение прокурора в суд с административным исковым заявлением состоялось 30.09.2015.

Следовательно, выводы суда первой инстанции о наличии бездействия со стороны администрации МО "Выборгский район", при отсутствии должного нормативного правового регулирования со стороны представительных органов местного самоуправления и субъекта РФ, являются безосновательными.

Кроме того, основанием обращения прокурора в суд с настоящим административным исковым заявлением послужили материалы проверки, в ходе которой было установлено неисполнение администрацией МО "Выборгский район" требований ст.91.14 ЖК РФ. В то же время, просительная часть административного искового заявления содержит указание на неисполнение администрацией требований ст.91.13 ЖК РФ, поскольку прокурором не заявлено требований об обязании администрацию МО "Выборгский район" вести учет поданных гражданами заявлений в порядке очередности.

Таким образом, вопрос нарушения прав и законных интересов граждан в результате неисполнения администрацией МО "Выборгский район" требований ст.91.13 ЖК РФ не был предметом ни прокурорской проверки, ни нашел своего отражения в решении суда первой инстанции.

При этом, статьей 91.14 ЖК РФ регулируется вопрос учета заявлений граждан, ранее принятых на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, которые претендуют на получение жилого помещения по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Поскольку на уровне субъекта РФ порядок принятия на учет, отказа в принятии на учет, снятия с учета разработан не был, то с заявлениями, отвечающими требованиям ст.91.14 ЖК РФ, граждане обратиться не могли, так как никто не был принят на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Из этого следует, что администрация МО "Выборгский район" в принципе не могла бездействовать, поскольку была исключена возможность обращения граждан в администрацию с заявлением на получение жилого помещения по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Непринятие органом местного самоуправления порядка учета заявлений граждан, что предусмотрено ч.5 ст.91.14 ЖК РФ, не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований, поскольку статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

Из данных норм следует, что суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Руководствуясь ст.ст. 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 22 января 2016 года отменить и принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления Выборгского городского прокурора о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования Выборгский район Ленинградской области по ведению учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и обязании администрацию муниципального образования Выборгский район Ленинградской области обеспечить ведение учета граждан, нуждающихся в предоставление жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования отказать.

Председательствующий:

Судьи:

Судья Гомзяков А.Г.