Решение Мурманского областного суда от 28 апреля 2016 г. по делу N 21-165/2016

Судья Мурманского областного суда Н.В. Пырч, рассмотрев жалобу Лапина Т.Е. на решение судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 05 февраля 2016 года по делу об административном правонарушении,

установил:

постановлением о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N * от 11 ноября 2015 года руководителя Мурманского УФАС России Лапин Т.Е. признан виновным в том, что являясь должностном лицом - *** нарушил требование части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении открытого конкурса "выполнение работ по переводу архивных фондов в электронный вид", реестровый номер закупки: *, то есть совершил административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за что подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере *** ( ***) рублей.

Данное постановление обжаловано Лапиным Т.Е. в судебном порядке.

Решением судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 05 февраля 2016 года по результатам рассмотрения жалобы постановление о привлечении Лапина Т.Е. оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Мурманский областной суд, Лапин Т.Е. просит постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении и решение судьи, принятое по жалобе на постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить за отсутствием события административного правонарушения.

Ссылаясь на неверное толкование норм материального права, в частности, антимонопольного законодательства, законодательства в сфере информационных технологий и архивного дела, на не исследованность обстоятельств дела, имеющих существенное значение для рассмотрения по существу, приводит доводы, послужившие основанием для обращения в суд.

Выслушав защитника должностного лица Лапина Т.Е. по доверенности Попова Г.Ю., поддержавшего доводы жалобы, представителя ЗАО " ***" по доверенности Радченко А.В., поддержавшего позицию должностного лица, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области, возражавшего против доводов жалобы и полагавшего решение судьи и постановление административного органа законными, проверив материалы дела, оценив доводы жалобы, возражения на неё, прихожу к выводу об отсутствии оснований для её удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ) действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 данного Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, 28.05.2014 г. на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг *** было размещено извещение N * о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение работ по переводу архивных фондов в электронный вид. Начальная (максимальная) цена контракта составила *** рублей.

Предметом конкурса, является перевод архивных фондов электронный вид, то есть сканирование документов для создания его электронной версии и загрузка такого документа имеющуюся базу данных у Заказчика.

В соответствии с ч. 1 раздела 1 тома 2 конкурсной документации объектом закупки является право заключения контракта на выполнение работ по переводу архивных фондов электронный вид.

Согласно п.п. 2.1.1, 2.1.2 пункта 2.1 части 2 раздела 1 тома 3 "Техническое задание" конкурсной документации целями выполнения работ являются:

Перевод в электронный вид архивных фондов, находящихся на хранении в ГОКУ " ***" и ГОКУ " ***", и загрузка созданного информационного ресурса в автоматизированную информационную систему по документам Архивного фонда Мурманской области, находящемся на хранении в государственных архивах Мурманской области, предназначенную для автоматизации деятельности государственных архивов Мурманской области по оказанию информационных услуг юридическим и физическим лицам на основе архивных документов; сопровождение АИС ДАФМО для поддержания её функциональности в полном объёме, обеспечение заданных параметров производительности, надёжности и отказоустойчивости дальнейшего развития.

АИС ДАФМО представляет собой комплексную отраслевую автоматизированную учётную и информационно-поисковую систему, разработанную с использованием программного обеспечения " ***" и " ***".

По результатам проведения открытого конкурса Комитетом по развитию информационных технологий и связи Мурманской области был заключен государственный контракт 14.07.2014 N * на сумму *** рублей с ЗАО " ***" (л.д. 47-57 том 1).

Решением комиссии УФАС по МО по рассмотрению жалобы ООО " ***" на действия Заказчика при проведении конкурса на выполнение работ по переводу архивных фондов электронный вид в порядке, предусмотренном ст. 106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 28.01.2015 г. в действиях *** Мурманской области признано нарушение ч. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившегося в том, что Заказчиком в один лот включены технологически и функционально не связанные между собой работы по переводу архивных фондов в электронный вид и работы по сопровождению и развитию АИС, что привело к ограничению конкуренции при проведении торгов и сокращению количества участников закупки. Решение изготовлено 10.02.2015 г., в установленном законом порядке не обжаловалось.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе:

1) предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущение, ограничение, устранение конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Банком России.

Частью 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что при осуществлении конкурентной закупки запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" запрещается совершение заказчиками любых действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 48 Закона о контрактной системе, под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путём размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования (конкурентная закупка).

В силу пункта 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе, конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьёй 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Таким образом, Заказчик вправе включить в конкурсную документацию такие технические и функциональные характеристики товаров, которые отвечают потребностям и необходимы для выполнения соответствующих государственных или муниципальных функций. Потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований.

В тоже время, Заказчик при описании объекта закупки (в том числе при детализации объекта закупки) обязан учитывать требования Закона о защите конкуренции.

Согласно ч. 3 ст. 17 ФЗ "О защите конкуренции" при проведении торгов запрещено ограничение конкуренции между участниками торгов путём включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Под недопущением конкуренции со стороны Заказчика понимаются действия, которые приводят к невозможности конкуренции при осуществлении конкурентной закупки. Ограничение конкуренции выражается в осуществлении конкурентной закупки, при сохранении состязательности участников, но ее рамки искусственно регулируются заказчиком. Устранения конкуренции имеет место, когда в результате действий заказчика конкуренция была исключена при осуществлении конкурентной закупки.

Решением комиссии УФАС по МО установлено, что в Томе 3 "Техническое задание" конкурсной документации содержатся требования к целям, видам, результатам, а также техническим и количественным характеристикам работ.

Частью 1.1 Тома 3 конкурсной документации установлено, что объектом настоящего открытого конкурса является право заключения контракта на выполнение работ по переводу архивных фондов в электронный вид.

В соответствии с частью 2.1 тома 3 конкурсной документации, целью выполнения работ является перевод в электронный вид архивных фондов, находящихся на хранении в ГОКУ " ***" и ГОКУ " ***", и загрузка созданного информационного ресурса в автоматизированную информационную систему по документам Архивного фонда Мурманской области (АИС ДАФМО), находящимся на хранении в государственных архивах Мурманской области, предназначенную для автоматизации деятельности государственных архивов Мурманской области по оказанию информационных услуг юридическим и физическим лицам на основе архивных документов.

АИС ДАФМО разработана и внедрена в рамках долгосрочной целевой программы "Развитие информационного общества и формирование электронного правительства в Мурманской области на 2011-2013 годы" ЗАО " ***" по государственному контракту от 18.07.2011 N * на общую сумму *** рублей (информация размещена на сайте *** закупка N *, реестровая запись о контракте N *).

Согласно расчёту начальной (максимальной) цены контракта (приложение 1 к тому 3 конкурсной документации) затраты на работы по сопровождению АИС ДАФМО в общей цене контракта составляют *** рублей, что составляет ***% от начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с частью 7.1 Технического задания, в рамках реализации контракта на "выполнение работ по переводу архивных фондов в электронный вид" необходимо провести следующие виды работ:

сканирование описей дел и архивных документов, то есть сканирование документов, обработка графических образов, запись информации на оптические диски, контроль качества записи информации (часть 8.1 Технического задания);

ретроконверсия (перевод в формат записей базы данных) описей дел, то есть разделение документов по структуре (например, наименование файла, тип файла, размер файла, автор файла, дата файла и т.п.) в базе данных, распределение по структуре в базе данных, запись информации на оптический диск (часть 8.2 Технического задания);

загрузка созданного информационного ресурса в АИС ДАФМО (часть 8.4 Технического задания);

сопровождение и развитие АИС ДАФМО, то есть разработка и согласование регламента сопровождения, оперативный и текущий контроль функционирования, контроль состояния, устранение нарушений, исправление ошибок, актуализация эксплуатационной документации, обеспечение групповых и индивидуальных консультаций (часть 8.5 Технического задания).

Таким образом, в торгах объединены работы по переводу архивных фондов в электронный вид (сканирование, ретроконверсия, загрузка в базы данных) и сопровождение и развитие АИС ДАФМО.

Перевод архивных фондов в электронный вид может выполнять практически любая организация обладающая:

специализированным оборудованием для сканирования, способностью организовать технический процесс, позволяющий получить в результате работ массив оцифрованных документов, удовлетворяющий всем требованиям технического задания, технологиями ретроконверсии, позволяющими представлять результаты ретроконверсии в любом виде, требуемом Заказчиком (в данном случае в виде базы данных в формате ***, которая входит в состав ***).

Функционал АИС ДАФМО позволяет осуществлять загрузку информационного ресурса в программный комплекс Заказчика без изменения и доработки программного продукта.

Следуя порядку, изложенному в Руководстве пользователя системой АИС ДАФМО, любой имеет возможность осуществлять работы, предусмотренные частями 8.1, 8.2 и 8.4 Технического задания (сканировать бумажные документы, загружать файлы в систему, объединять документы, индексировать документы, редактировать документы, отправлять документы, осуществлять поиск документов, просматривать документы, печатать документы, экспортировать (сохранять) документы, редактировать или удалять документы). При этом программное обеспечение позволяет использовать любое допустимое оборудование для сканирования бумажных документов.

К видам работ, выполняемых при сопровождении АИС ДАФМО, относятся: разработка и согласование с заказчиком регламента сопровождения АИС ДАФМО; оперативный и текущий контроль функционирования АИС ДАФМО; контроль состояния информационного ресурса АИС ДАФМО; устранение нарушений в функционировании АИС ДАФМО и информационном ресурсе; исправление ошибок в программном обеспечении и информационном ресурсе АИС ДАФМО в случае их обнаружения персоналом АИС ДАФМО; актуализация эксплуатационной документации АИС ДАФМО; актуализация списка фондов ГОКУ *** и ГОКУ *** на основе последнего состояния ведущегося в государственных архивах программного комплекса "Архивный фонд" (версия 4.1); актуализация тематических баз данных компоненты ГОКУ ***; обеспечение групповых и индивидуальных консультаций персонала АИС ДАФМО по вопросам её функционирования.

Объединение в один лот (объект закупки, предмет контракта) функционально и технологически не взаимосвязанных друг с другом работ, создает препятствия для участия в открытом аукционе и влечет за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Работы не являются технологически и функционально связанными, поскольку имеют различные цели, установленные Заказчиком в части 2.1 Технического задания, а именно:

перевод в электронный вид архивных фондов и загрузка созданного информационного ресурса в автоматизированную информационную систему по документам Архивного фонда Мурманской области;

сопровождение автоматизированной информационной системы установленной у Заказчика (АИС ДАФМО) для поддержания её функциональности в полном объёме, обеспечения заданных параметров производительности, надёжности и отказоустойчивости и дальнейшего развития.

Работы по сопровождению и развитию АИС ДАФМО, осуществляются не зависимо от выполнения работ по оцифровке описей дел и документов. Эти работы могут выполняться параллельно и независимо друг от друга.

Кроме того, как указано в части 7.2 технического задания для оперативного контроля функционирования АИС ДАФМО Исполнитель организует три выезда специалистов по сопровождению на объекты автоматизации ГОКУ *** и ГОКУ ***; даты выездов и состав проводимых работ должны быть согласованы с Заказчиком не позднее, чем за две недели до выездов.

Следовательно, оперативный контроль не зависит во временном периоде от выполнения работ по переводу документов в электронной вид, может выполняться отдельно, а значит, не является взаимосвязанной работой.

Таким образом, объединяя работы по переводу документов в электронный вид и работы по сопровождению программного обеспечения, Заказчик необоснованно ограничил возможность участия хозяйствующих субъектов, специализирующихся на конкретном виде деятельности, в торгах, что является нарушением антимонопольного законодательства, ч. 3 ст. 17 Федерального Закона "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьей 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Том 3 "Техническое задание" и Том 4 "Проект государственного контракта" конкурной документации утверждены *** Мурманской области Лапиным Т.Е., назначенным на указанную должность Постановлением Губернатора Мурманской области от 24.10.2014 с 06.11.2014 г. (л.д. 15, 140-177 том 1).

Согласно должностному регламенту *** Мурманской области, в должностные обязанности Лапина Т.Е., в том числе входит обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства.

Действия должностного лица Лапина Т.Е., с учетом положений статьи 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях об условиях ответственности должностных лиц, правильно квалифицированы по ч. 1 ст. 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Принятый по делу судебный акт показал, что судья исходил из конкретных обстоятельств дела, которым дана соответствующая оценка по правилам ст. 26.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Постановление по делу об административном правонарушении вынесено уполномоченным должностным лицом, которое в силу статьи 23.48 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уполномочено рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Мурманского УФАС России.

Решение о привлечении виновного лица к административной ответственности принято в пределах срока давности, установленного статьёй 4.5 КоАП РФ, для данной категории дел.

Так, в соответствии с частью 6 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации (часть шестая введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ).

Согласно части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Следовательно, возбуждение дел об административных правонарушениях за нарушение антимонопольного законодательства возможно лишь после установления факта совершения соответствующего правонарушения комиссией антимонопольного органа в порядке, предусмотренном главой 9 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Факт нарушения антимонопольного законодательства фиксируется комиссией антимонопольного органа в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, исходя из положений КоАП РФ и Закона о защите конкуренции, дело об административном правонарушении по статьям 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ подлежит возбуждению после принятия Решения комиссией антимонопольного органа (изготовления Решения в полном объеме).

Как следует из материалов дела, факт нарушения антимонопольного законодательства в действиях *** Мурманской области зафиксирован комиссией Управления ФАС России по Мурманской области в решении по делу N * о нарушении антимонопольного законодательства от 10.02.2015 г. (изготовления Решения в полном объеме) (л.д. 16-25 том 1).

Протокол об административном правонарушении в отношении должностного лица - *** Мурманской области Лапина Т.Е. составлен, и постановление по делу об административном правонарушении вынесено в пределах срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Таким образом, оспариваемые процессуальные документы приняты с учетом обстоятельств дела, с правильным применением норм права, поэтому подлежат оставлению без изменения.

Административное взыскание назначено виновному лицу в соответствии с требованиями ст. 4.1 КоАП РФ с учетом характера совершенного правонарушения, в пределах санкции применяемого закона (действующего на момент совершения административного правонарушения).

Обстоятельств, которые в силу статьи 24.5 КоАП РФ, могли бы повлечь прекращение производства по делу, не установлено.

Доводы, изложенные в жалобе, были предметом исследования и проверки при рассмотрении жалобы Лапина Т.Е. на постановление по делу об административном правонарушении. Мотивы их несостоятельности приведены в обжалуемом решении судьи и являются правильными. Оснований для их переоценки не имеется.

Ссылки на отсутствие вины в совершении административного правонарушения, несостоятельны, и опровергаются материалами дела.

Доводы Лапина Т.Е. о том, что виды работ, входящие в состав процесса перевода архивных фондов в электронный вид и по сопровождению программного обеспечения, являются технологически и функционально взаимосвязанными опровергаются исследованными доказательствами по делу.

Иные доводы жалобы по существу сводятся к несогласию автора жалобы с привлечением к административной ответственности, неверному толкованию норм материального права и их применению к спорным правоотношениям, и не могут быть приняты во внимание.

Руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.8, 30.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья

решил:

решение судьи Октябрьского районного суда г. Мурманска от 05 февраля 2016 года по делу об административном правонарушении, оставить без изменения, жалобу Лапина Т.Е. - без удовлетворения.

Судья

Мурманского областного суда Н.В. Пырч