Решение Омского областного суда от 12 мая 2016 г. по делу N 3а-19/2016

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Цериградских И.В.

при секретаре Батура Н.С.

с участием прокурора Песковой В.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании " ... " административное дело по административному исковому заявлению Союза - Некоммерческого партнерства содействия развитию качества и безопасности перевозок "Саморегулируемая организация "Омские перевозчики" к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим в части Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в муниципальном и межмуниципальном сообщении, водным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Омской области",

установил:

Законодательным Собранием Омской области принят Закон Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в муниципальном и межмуниципальном сообщении, водным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Омской области" (далее - Закон Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам перевозчики предоставляют уполномоченному органу и уполномоченному органу местного самоуправления Омской области:

1) мониторинговую информацию о параметрах движения и местоположении транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок по межмуниципальным и (или) муниципальным маршрутам регулярных перевозок, в режиме реального времени;

2) сведения о прохождении водителями перевозчика предрейсового и послерейсового медицинского освидетельствования с учетом требований законодательства Российской Федерации о персональных данных;

3) сведения о водителях, осуществляющих перевозки по маршруту регулярных перевозок, с указанием водительского стажа, опыта работы, с учетом требований законодательства Российской Федерации о персональных данных.

Аналогичную информацию перевозчик передает при осуществлении перевозок по нерегулируемым тарифам уполномоченному органу (по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок) или уполномоченному органу местного самоуправления (по муниципальным маршрутам регулярных перевозок) (статья 7 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ).

Закон Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ принят постановлением Законодательного Собрания Омской области от " ... " N " ... ", подписан Губернатором Омской области, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) " ... ", а также в газете "Омский вестник" N " ... ", " ... ", вступил в силу " ... " (л.д. 71-83).

Союз - Некоммерческого партнерства содействия развитию качества и безопасности перевозок "Саморегулируемая организация "Омские перевозчики" (далее - СНП "СРО "Омские перевозчики") обратился в суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Омской области о признании Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ недействующим в части пункта 2 статьи 5 и статьи 7.

Полагает, что члены саморегулируемой организации не должны предоставлять уполномоченным органам государственной и муниципальной власти информацию, предусмотренную оспариваемыми положениями Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ, поскольку отсутствует установленный Правительством Российской Федерации порядок оснащения транспортных средств, используемых для регулярных пассажирских перевозок, средствами спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. По этой причине невозможны действия, связанные с передачей и принятием сигнала для целей, установленных в пункте 1 статьи 4 Федерального закона от " ... " N 22-ФЗ "О навигационной деятельности".

Оспариваемые нормы, по мнению административного истца, противоречат статье 37 Федерального закона от " ... " N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которой предусмотрено представление ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок в иной форме.

Считает, что оспариваемые положения не соответствуют статье 7 Федерального закона от " ... " N 152-ФЗ "О персональных данных" и статье 88 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают обязанность передачи персональных данных государственным органам или муниципальным органам власти без согласия субъекта персональных данных, т.е. водителей (л.д. 6-15).

В судебном заседании представитель СНП "СРО "Омские перевозчики" Поварченков Р.А. заявленные требования поддержал. Пояснил, что он является индивидуальным предпринимателем, имеющиеся у него 12 транспортных средств используются для пассажирских перевозок, транспортные средства системой ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS не оборудованы, он не желает нести материальные затраты, связанные с установкой навигационного оборудования (л.д. 173).

Представитель Законодательного Собрания Омской области Шперлиг В.В. и представитель Губернатора Омской области Горькова С.В. против удовлетворения заявленных требований возражали, ссылаясь на то, что оспариваемый закон принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением предусмотренных порядка, процедуры принятия и опубликования, каким-либо нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой, не противоречит (письменные отзывы - л.д. 138-143, 145-150, 193-196).

Представители Министерства промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области Притужалова И.Р., Лазуткин А.Ю. полагали, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, указали, что обязанность оснащений системой ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS автомобильных транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров, установлена федеральным законодательством, а оспариваемые административным истцом положения направлены на решение вопросов предоставления перевозчиком информации (сведений) посредством системы ГЛОНАСС (письменные возражения - л.д. 154-156, 197-199).

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Песковой В.Г., полагавшей, что оснований для удовлетворения заявленных требований нет, суд приходит к следующим выводам.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от " ... " N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от " ... " N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

По названным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 этой же статьи).

Согласно частям 1, 2 статьи 2 Федерального закона от " ... " N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации относится к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от " ... " N 184-ФЗ).

Высшим и единственным постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Омской области, осуществляющим законодательное регулирование по предметам ведения Омской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Омской области в пределах полномочий Омской области, является Законодательное Собрание Омской области (статья 1 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ "О Законодательном Собрании Омской области").

В целях реализации вышеназванного полномочия Законодательным Собранием Омской области принят Закон Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в муниципальном и межмуниципальном сообщении, водным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Омской области", предметом регулирования которого являются правоотношения, связанные с организацией регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородних) маршрутках и перевозок легковыми такси в целях создания безопасных условий перевозок пассажиров.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят региональным законодателем в пределах предоставленных законом полномочий.

Доводы административного истца о том, что положения части 2 статьи 5, статьи 7 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ противоречат федеральному законодательству, судом проверены.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от " ... " N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" установлено, что в целях повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, транспортные, технические средства и системы (в том числе вооружение, военная и специальная техника), перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.

Подпунктом "г" пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от " ... " N " ... " "Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS" предусмотрено, что оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS подлежат автомобильные и железнодорожные транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от " ... " N " ... " утвержден Перечень видов автомобильных транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров и опасных грузов, подлежащих оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS (далее - Перечень).

Согласно подпункту 2 пункта 1 указанного Перечня оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS подлежат транспортные средства категорий "М2" и "МЗ".

В соответствии с пунктом 3 Государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52051-2003 "Механические транспортные средства и прицепы. Классификация и определения" к категории М относятся механические транспортные средства, имеющие не менее четырех колес и используемые для перевозки пассажиров. В частности, к категории М2 отнесены транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, имеющие, помимо места водителя, более восьми мест для сидения, максимальная масса которых не превышает 5 т, а к категории МЗ отнесены транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, имеющие, помимо места водителя, более восьми мест для сидения, максимальная масса которых превышает 5 т.

Кроме того, использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, является одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров (подпункт "ж" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от " ... " N " ... " "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)".

Из изложенных выше норм следует, что обязанность оснащения аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS автомобильных и железнодорожных транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров, предусмотрена федеральным законодательством.

При этом, отсутствие утвержденного Правительством Российской Федерации порядка оснащения транспортных средств, используемых для регулярных пассажирских перевозок, средствами навигации ГЛОНАСС, не освобождает перевозчиков от обязанности оснащения используемых транспортных средств системами навигации ГЛОНАСС и не препятствует предоставлению мониторинговой информации.

Так, согласно данным Министерства промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области 11 из 50 членов СНП "СРО "Омские перевозчики" подключили систему навигации ГЛОНАСС и передают мониторинговую информацию о параметрах движения и местоположении транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а 5 перевозчиков готовы передавать информацию и находятся в стадии подключения и настройки (л.д. 200-201).

Представитель Министерства промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области Лазуткин А.Ю. в судебном заседании пояснил, что в настоящее время 1760 транспортных средств оборудованы системой ГЛОНАСС, проблем в подключении оборудования не имеется, для передачи перевозчиком сведений может быть использовано любое навигационное оборудование (л.д. 173).

Согласно статье 37 Федерального закона от " ... " N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, уполномоченный участник договора простого товарищества, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт либо которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, обязаны направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления, заключившие данный государственный или муниципальный контракт либо выдавшие данное свидетельство, ежеквартальные отчеты об осуществлении регулярных перевозок (часть 1).

Форма ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и сроки направления этих отчетов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (часть 2).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от " ... " N " ... " утверждена форма ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и установлении срока направления этих отчетов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган местного самоуправления. К сведениям, которые подлежат заполнению в соответствии с названной формы относятся: общее количество рейсов за отчетный период, рассчитанное исходя их установленного расписания, общее количество выполненных рейсов и сведения о невыполненных рейсах.

Анализируя оспариваемые истцом нормы регионального законодательства следует отметить, что они не отменяют и не изменяют предусмотренной статьей 37 Закона обязанности перевозчика по предоставлению ежеквартального отчета о количестве выполненных и невыполненных рейсов.

Положения части 2 статьи 5 и статьи 7 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ позволяют получать в режиме реального времени иную информацию, т.е. о параметрах движения (местоположении) транспортного средства и его водителе.

Согласно пунктам 3 и 5 статьи 23 Федерального закона от " ... " N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от " ... " N 196-ФЗ) медицинское обеспечение включает в себя обязательные предрейсовые и послерейсовые медицинские осмотры, которые проводятся в течение всего времени работы лица в качестве водителя транспортного средства, если такая работа связана с перевозками пассажиров или опасных грузов. Обязательные медицинские осмотры проводятся за счет средств работодателя.

Участники дорожного движения имеют право получать полную и достоверную информацию о качестве продукции и услуг, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения (пункт 3 статьи 24 Федерального закона от " ... " N 196-ФЗ).

Таким образом, обязанность перевозчиков обеспечивать прохождение водителями предрейсового и послерейсового медицинского освидетельствования и размещать сведения о водителе также установлена федеральным законодательством.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от " ... " N 152-ФЗ "О персональных данных" операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Оспариваемые истцом положения части 2 статьи 5 и статьи 7 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ указывают на необходимость передачи сведений о водителях, осуществляющих перевозки пассажиров, с учетом требований законодательства Российской Федерации о персональных данных, не вопреки им.

Таким образом, судом установлено, что положения части 2 статьи 5 и статьи 7 Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям части 1 статьи 4 Федерального закона от " ... " N 22-ФЗ "О навигационной деятельности", статьи 37 Федерального закона от " ... " N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пунктов 3 и 5 статьи 23 пункта 3 статьи 24 Федерального закона от " ... " N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьи 7 Федерального закона от " ... " N 152-ФЗ "О персональных данных".

Обращаясь в суд, административный истец указывал на нарушение прав перевозчиков, поскольку передача мониторинговой информации о параметрах движения и водителе с использованием навигационного оборудования ГЛОНАСС является дополнительной обязанностью, на исполнение которой нужно тратить рабочее время и денежные средства. При этом, установленная Омской областью обязанность для перевозчиков является излишней, поскольку федеральным законодательством установлены иные формы контроля за безопасностью пассажирских перевозок.

Приведенные доводы с учетом того, что при принятии оспариваемых положений Закона, субъект Российской Федерации действовал в пределах предоставленной ему компетенции, сводятся, по мнению суда, к целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Вместе с тем, пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от " ... " N " ... " "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что, проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В связи с чем названные доводы без установления нарушений требований федерального законодательства не могут являться достаточными для признания оспариваемых положений Закона недействительными.

Разрешая заявленные требования, суд учитывает, что установление региональным законодателем обязанности перевозчиков предоставлять мониторинговую информацию о параметрах движения и местоположении транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок, а также о его водителе не является произвольным, направлено на реализацию имеющихся у субъекта Российской Федерации полномочий, способствует обеспечению безопасности дорожного движения, улучшению качества обслуживания пассажиров, укреплению транспортной дисциплины перевозчиков.

Согласно пункту 2 части 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспариваемое нормативное предписание действующему законодательству не противоречит, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, поэтому административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Союза - Некоммерческого партнерства содействия развитию качества и безопасности перевозок "Саморегулируемая организация "Омские перевозчики" к Законодательному Собранию Омской области о признании Закона Омской области от " ... " N " ... "-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в муниципальном и межмуниципальном сообщении, водным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Омской области" недействующим в части пункта 2 статьи 5 и статьи 7 отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья И.В. Цериградских