Решение Архангельского областного суда от 19 августа 2016 г. по делу N 3а-94/2016

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Рассошенко Н.П.,

при секретаре Терентьевой А.А.

с участием прокурора областной прокуратуры Загвоздиной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске 19 августа 2016 года административное дело по административному исковому заявлению Кринина А.В. о признании незаконным указа Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года N 42-у "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области А.В. Кринина" и его отмене, восстановлении в должности главы муниципального образования "Коношское",

установил:

Указом Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года N 42-у отрешен от должности глава муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области Кринин А.В.

Оспариваемый правовой акт вступил в силу со дня его официального опубликования, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 27 апреля 2016 года, на момент рассмотрения дела является действующим.

Кринин А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным указа Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года N 42-у "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области А.В. Кринина" и его отмене, восстановлении в должности главы муниципального образования "Коношское".

В обоснование исковых требований указано, что данным правовым актом полномочия главы МО "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области прекращены досрочно 27 апреля 2016 года. В качестве основания отрешения его от должности главы МО "Коношское" указано на совершение им установленных арбитражным судом действий (бездействия), влекущих нарушение прав и свобод человека, и непринятие мер по исполнению решения Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года N А05-8298/2015, оставленного без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2015 года. Никаких действий, как глава МО "Коношское", влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, перечисленных в статьях 17-64 главы 2 Конституции Российской Федерации, он не совершал, не установлены такие нарушения и судебным решением. Основания для отрешения его от должности отсутствуют, а при издании оспариваемого указа нарушены положения пункта 2 части 1 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В судебном заседании административный истец исковые требования поддержал. Пояснил, что никаких действий, нарушающих права и свободы граждан, он не совершал. Решением Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года на него не возложено каких-либо обязанностей. Советнику главы по правовым вопросам ФИО1, представляющей интересы муниципального образования "Коношское", в том числе в органах государственной регистрации, никаких указаний не исполнять решение суда он не давал. Орган государственной регистрации обоснованно отказал ИП ФИО2 в регистрации права на спорный объект недвижимости. Отказ администрации МО "Коношское" в присвоении почтового адреса данному объекту ФИО2 в суд обжалован не был. Решение муниципального Совета от 16.12.2014, которым утвержден перечень имущества, не подлежащего приватизации, не отменено. В данный перечень включен объект, на который претендует ФИО2. Она имеет статус индивидуального предпринимателя, поэтому истец не нарушал ее прав как человека и гражданина.

Представители административного ответчика Андреечев И.С. и Ивченко А.В. в судебном заседании с иском не согласились, пояснив, что указ об отрешении Киринина А.В. от должности главы МО "Коношское" издан Губернатором Архангельской области в пределах полномочий, в установленный срок, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При издании оспариваемого правового акта Губернатор принял во внимание совершение главой Крининым А.В. действий, нарушающих права ФИО2 на выкуп нежилого помещения (конституционное право на предпринимательскую деятельность и право собственности), то обстоятельство, что данные нарушения установлены арбитражным судом 28 октября 2015 года, а также непринятие главой МО "Коношское" Крининым А.В. мер по исполнению судебного решения. То обстоятельство, что решением арбитражного суда от 20 августа 2015 года, вступившим в законную силу 28 октября 2015 года, на администрацию МО "Коношское" не возложено каких-либо обязанностей не свидетельствует о необязательности данного решения для органа местного самоуправления, возглавляемого Крининым А.В. В ходе проверки было установлено, что администрация МО "Коношское" для исполнения решения суда обязана была присвоить спорному нежилому помещению почтовый адрес, а также обратиться в регистрирующий орган с заявлением о прекращении права муниципальной собственности на весь объект недвижимости. Указанные действия были совершены временно исполняющим обязанности главы МО "Коношское", после отрешения Кринина А.В. от должности.

Заслушав пояснения административного истца, представителей административного ответчика, исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшей отказать в удовлетворении исковых требований, суд находит административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления.

В силу статьи 36 данного Федерального закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Глава муниципального образования в пределах полномочий обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4).

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона (пункт 3 части 6).

Аналогичные положения содержатся в подпункте 3 пункта 2 статьи 25 Устава муниципального образования "Коношское".

В соответствии со статьей 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Согласно подпункту "х" пункта 1 статьи 29 Устава Архангельской области Губернатор Архангельской области отрешает от должности глав муниципальных образований Архангельской области по основаниям и в порядке, которые установлены федеральным законом.

В силу пункта 2 части 1 статьи 74 указанного Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (часть 2 статьи 74).

Указом Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года N 42-у на основании пункта 2 части 1 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отрешен от должности глава муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области Кринин А.В. в связи с совершением установленных арбитражным судом действий (бездействия), влекущих нарушение прав и свобод человека, и непринятием им мер по исполнению решения Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года N А05-8298/2015, оставленного без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2015 года по делу N А05-8298/2015.

Оспариваемый указ издан Губернатором Архангельской области в пределах его компетенции, порядок и срок издания данного акта, предусмотренные статьей 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соблюдены.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2013 N 1219-О, из закрепленного частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации конституционного принципа во взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 32, 66 (части 1 и 2), 76, 130 - 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того, чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Исходя из этого статья 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, в частности в случае совершения им действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) правом принимать решение об отрешении главы муниципального образования и главы местной администрации обусловлено его особым конституционно-правовым статусом. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и в этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта Российской Федерации не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу 28 октября 2015 года после проверки судом апелляционной инстанции решением Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года по делу N А05-8298/2015 по иску индивидуального предпринимателя ФИО2 к муниципальному образованию "Коношское" в лице администрации решено произвести государственную регистрацию перехода права собственности к индивидуальному предпринимателю ФИО2 (ОГРНИП "данные изъяты") от муниципального образования "Коношское" на нежилое помещение, общей площадью "данные изъяты" кв.м., расположенное на "данные изъяты" этаже двухэтажного административного здания по адресу: "адрес".

Данным судебным решением установлено, что 30 января 2015 года между администрацией МО "Коношское" и ФИО2 заключен договор купли-продажи указанного нежилого помещения. Также установлен факт уклонения администрации муниципального образования "Коношское" от государственной регистрации перехода права собственности к ФИО2 на объект недвижимого имущества.

Указанное судебное решение является основанием для государственной регистрации перехода права собственности к индивидуальному предпринимателю ФИО2 от муниципального образования "Коношское" на нежилое помещение по указанному адресу в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", без заявления муниципального образования "Коношское" на регистрацию его перехода.

Судом установлено, что 04 декабря 2015 года на основании решения Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года по делу N А05-8298/2015 ФИО2 обратилась в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (далее - Управление Росреестра) с заявлением о регистрации перехода права собственности на нежилое помещение, общей площадью "данные изъяты" кв.м., расположенное по адресу: "адрес".

04 декабря 2015 года на основании пункта 1 части 19 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация права собственности на заявленный объект была приостановлена Управлением Росреестра на один месяц для устранения причин, препятствующих проведению государственной регистрации. 31 декабря 2015 года по заявлению ФИО2 регистрация была приостановлена сроком по 24 марта 2016 года. С 25 марта 2016 года регистрация была возобновлена сроком на 7 рабочих дней. Основаниями для приостановления государственной регистрации послужило то, что объект недвижимости в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ не учтен в государственном кадастре недвижимости, а также то, что на регистрацию был представлен только один подлинник договора купли-продажи и акт приема-передачи от 01 мая 2014 года.

В силу пункта 21 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе присвоение адресов объектам адресации и размещение информации в государственном адресном реестре.

Постановлением главы МО "Коношское" Крининым А.В. от 10 августа 2015 года N 21 утверждены Правила присвоения, изменения и аннулирования адресов на территории Коношского городского поселения (далее - Правила), в соответствии с пунктом 26 которых заявление о присвоении объекту адресации адреса на территории Коношского городского поселения подается собственником объекта адресации по собственной инициативе либо лицом, обладающим правом хозяйственного ведения, правом оперативного управления, правом пожизненного наследуемого владения или правом постоянного (бессрочного) пользования на объект адресации. К заявлению прилагаются, в том числе правоустанавливающие и (или) правоудостоверяющие документы на объект (объекты) адресации (подпункт "а" пункта 33 Правил).

Согласно пункту 38 данных Правил в присвоении объекту адресации адреса или аннулировании его адреса может быть отказано в случаях, если: а) с заявлением о присвоении объекту адресации адреса обратилось лицо, не указанное в пунктах 26 и 28 настоящих Правил; б) ответ на межведомственный запрос свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для присвоения объекту адресации адреса или аннулирования его адреса, и соответствующий документ не был представлен заявителем (представителем заявителя) по собственной инициативе; в) документы, обязанность по представлению которых для присвоения объекту адресации адреса или аннулирования его адреса возложена на заявителя (представителя заявителя), выданы с нарушением порядка, установленного законодательством Российской Федерации; г) отсутствуют случаи и условия для присвоения объекту адресации адреса или аннулирования его адреса, указанные в пунктах 8, 8 - II и 13-17 настоящих Правил.

Решение об отказе в присвоении объекту адресации адреса или аннулировании его адреса должно содержать причину отказа с обязательной ссылкой на положения пункта 38 настоящих Правил, являющиеся основанием для принятия такого решения (пункт 39 Правил).

В связи с приостановлением государственной регистрации перехода права собственности 02 марта 2016 года ФИО2 обратилась в администрацию МО "Коношское" с письменным заявлением о присвоении адреса спорному нежилому помещению, в ответ на которое получила отказ от 18 марта 2016 года за подписью главы администрации МО "Коношское" Кринина А.В. в связи с тем, что представленные правоустанавливающие документы не соответствуют требованиям, установленным действующим законодательством. В решении об отказе в присвоении объекту адресации адреса указано, что договор купли-продажи является правоустанавливающим документом, если он надлежащим образом зарегистрирован в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу.

Между тем, решение администрации МО "Коношское" от 18 марта 2016 года об отказе в присвоении объекту адресации адреса в нарушение пункта 39 Правил не содержит ссылку на положения пункта 38 этих Правил.

По результатам прокурорской проверки по обращению уполномоченного при Губернаторе Архангельской области по защите прав предпринимателей, в адрес главы МО "Коношское" Кринина А.В. 09 марта 2016 года внесено представление об устранении нарушений законодательства. В представлении указано, что администрацией МО "Коношское" своевременно не произведены действия по внесению сведений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним по объекту - нежилое помещение, расположенное на "данные изъяты" этаже двухэтажного административного здания по адресу: "адрес", общей площадью "данные изъяты" кв.м. Указанному объекту недвижимости не присвоен соответствующий адрес, позволяющий отличить его от иных нежилых помещений, располагающихся на первом этаже административного здания, сведения об объекте не внесены в установленном законом порядке в государственный кадастр недвижимости, что в последствии привело к невозможности осуществления регистрации перехода права собственности по договору купли-продажи к ИП ФИО2 и нарушению прав субъекта предпринимательской деятельности. Главе МО "Коношское" Кринину А.В. предписано, в том числе присвоить данному объекту недвижимости соответствующий адрес, внести сведения об указанном объекте в государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество.

Представление прокурора было оставлено главой МО "Коношское" без удовлетворения. В направленном в прокуратуру Коношского района письме от 12 апреля 2016 года Крининым А.В. указано, что нарушений законодательства со стороны должностных лиц администрации нет.

Поскольку причины, препятствующие проведению государственной регистрации, ФИО2 устранены не были, 04 апреля 2016 года Управлением Росреестра в государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество на основании абзацев 10, 12 пункта 1 статьи 20 Федерального закона N 122-ФЗ отказано.

Решение Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года по делу N А05-8298/2015 не было исполнено по причинам, связанным с бездействием администрации МО "Коношское", поскольку администрацией указанному нежилому помещению, как объекту адресации, адрес в установленном порядке присвоен не был, а также администрация не обратилась в Управление Росреестра с заявлением о прекращении права собственности муниципального образования "Коношское" на весь объект недвижимости, что являлось препятствием в государственной регистрации права (перехода права) собственности ФИО2 на одно из помещений в "адрес".

Установленный судебными актами факт незаконного уклонения администрации МО "Коношское" в добровольном порядке от государственной регистрации перехода права собственности, влекущего нарушение права субъекта предпринимательской деятельности, а в дальнейшем и неисполнение решения Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года свидетельствуют о бездействии Кринина А.В., осуществляющего руководство названным органом местного самоуправления на принципах единоначалия.

Таким образом, меры, которые необходимо было предпринять Кринину А.В. в целях исполнения решения Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 года, как главе муниципального образования, находились в пределах предоставленных ему Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом муниципального образования "Коношское" полномочий.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что у Губернатора Архангельской области имелись основания для издания оспариваемого указа.

При оценке соразмерности избранной Губернатором Архангельской области меры ответственности суд принимает во внимание длительность нарушения прав предпринимателя ФИО2, которая более двух лет вынуждена была добиваться реализации права на выкуп арендуемого нежилого помещения, чему препятствовал глава МО "Коношское" Кринин А.В.

При таких обстоятельствах, отрешение Кринина А.В. от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области является адекватной мерой ответственности выборного высшего должностного лица местного самоуправления.

Доводы административного истца о том, что его вина в неисполнении решения суда от 20 августа 2015 года отсутствует, так как ответственность за это должна быть возложена на исполнителей - муниципальных служащих, которые готовили ответы на обращения ФИО2, суд считает несостоятельными, поскольку, как глава муниципального образования, Кринин А.В. в силу возложенных на него Федеральным законом N 131-ФЗ и Уставом МО "Коношское" полномочий несет ответственность за деятельность возглавляемого им органа местного самоуправления.

Кроме того, именно Кринин А.В., как глава муниципального образования, не желал исполнения названного решения суда, о чем он неоднократно заявлял в судебном заседании, считая выкупную цену спорного нежилого помещения, установленную решением Арбитражного суда Архангельской области от 29 октября 2014 года, необоснованно заниженной.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку указ Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года N 42-у "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области А.В. Кринина" является законным, то оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Кринина А.В. о признании незаконным указа Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года N 42-у "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области А.В. Кринина" и его отмене, восстановлении в должности главы муниципального образования "Коношское" - отказать.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в десятидневный срок путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Архангельский областной суд.

Председательствующий Н.П.Рассошенко