Апелляционное определение СК по административным делам Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 августа 2016 г. по делу N 33а-2279/2016

Судебная коллегия по административным делам суда Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего Мосиявич С.И.,

судей Ощепкова Н.Г. и Семейкиной С.А.,

при секретаре Бордиян В.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании, в апелляционном порядке, административное дело по апелляционной жалобе Администрации муниципального образования город Салехард (далее - Администрация МО г. Салехард),

на решение Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 июня 2016 года.

Заслушав докладчика судью суда Ямало-Ненецкого автономного округа Ощепкова Н.Г., Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

постановлением Администрации муниципального образования город Салехард от 09.08.2012 N 423 утвержден Порядок расчета платы за социальный наем жилого помещения муниципального жилого фонда и наем специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда (далее - Порядок, нормативный правовой акт). Порядок был официально опубликован в печатном издании "Полярный круг", специальный выпуск N от 16 августа 2012 года и размещен на официальном интернет - сайте Администрации муниципального образования город Салехард "данные изъяты". В Порядок вносились неоднократные изменения постановлениями Администрации МО город Салехард от 23.01.2015 N 12, от 16.12.2015 N 564, от 10.03.2016 N 111. В настоящее время Порядок действует в редакции постановления Администрации МО город Салехард от 10.03.2016 N 111 (вступило в силу с 01 января 2016 года).

В разделе 2 названного Порядка "Расчет платы за наем" при расчете месячной платы в соответствующей формуле установлен: K5 - коэффициент повышения, обеспечивающий проведение капитального ремонта специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда.

В таблице 1 Порядка предусмотрено, что коэффициент K5 при расчете за социальный наем жилого помещения муниципального жилого фонда, жилого помещения в домах социального обслуживания граждан составляет - 1,0, при расчете за наем специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда (кроме жилых помещений в домах социального обслуживания граждан) составляет - 8,0.

Прокурор города Салехарда в интересах неопределенного круга лиц обратился в Салехардский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением к Администрации МО г. Салехард о признании недействующим с 01 января 2016 года указанного нормативного правового акта в части установления K5 - коэффициента повышения, обеспечивающего проведение капитального ремонта специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда.

В обоснование своего требования прокурор указал, что при расчете платы за наем муниципального жилищного фонда в соответствующей формуле применяется данный коэффициент, который был установлен административным ответчиком в нарушение требований федерального законодательства. В положениях жилищного законодательства Российской Федерации, при установлении платы за жилое помещение по договору найма муниципального жилищного фонда, не предусмотрено включение коэффициента повышения, обеспечивающего проведение капитального ремонта. Возложение оспариваемым нормативным правовым актом в составе платы за наем такой обязанности на нанимателей противоречит положениям статей 65, 100, 154, 156 Жилищного кодекса Российской Федерации. По мнению прокурора, обязанность осуществлять капитальный ремонт возложена на наймодателя, включение в структуру платежей за наем муниципального жилого помещения данного коэффициента нарушает права неопределенного круга лиц (нанимателей), влечет необоснованную финансовую нагрузку для граждан.

В возражениях административный ответчик полагал, что оспариваемый коэффициент, установленный названным Порядком, соответствует федеральному законодательству и принят в пределах компетенции органа местного самоуправления.

Суд постановилрешение, которым заявленные требования прокурора удовлетворены.

С решением суда не согласен административный ответчик Администрация МО г. Салехард. В апелляционной жалобе и дополнениях к ней представители административного ответчика Сайфутдинов А.Р. и Мухин В.Н., действующие на основании доверенностей, просят решение суда отменить с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Анализируя законодательство, полагают, что федеральным законодательством к полномочиям органа местного самоуправления отнесен порядок предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда. В рамках разъяснений законодательства, приказом Минстроя РФ от 02.12.1996 N 17-152 указано, что органам местного самоуправления в рамках определения базовой ставки платы за наем жилого помещения, рекомендовано направлять средства, полученные от нанимателей для проведения капитального ремонта жилищного фонда, и размер платы дифференцируется в зависимости от типов договоров найма. Нормативный правовой акт был согласован с уполномоченными органами, и соответствует требованиям законодательства, которым предусмотрена возможность компенсации платы за капитальный ремонт собственнику со стороны нанимателей, что судом учтено не было.

В возражениях на апелляционную жалобу, прокурор полагал решение суда законным и обоснованным.

Представитель административного ответчика Администрации МО г. Салехард - Мухин В.Н., действующий на основании доверенности, в суде апелляционной инстанции на доводах апелляционной жалобы и дополнениях к ней настаивал.

Прокурор Давыдова Л.А. в суде апелляционной инстанции полагала в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика Мухина В.Н., прокурора Давыдову Л.А., проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с положениями части 1 статьи 7, частью 1 статьи 34, частью 1 статьи 37, пунктом 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входящая в структуру органов местного самоуправления местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) вправе принимать муниципальные правовые акты по решению вопросов местного значения.

Уставом муниципального образования город Салехард предусмотрено право Администрации города Салехард на решение вопросов местного значения в области управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в области жилищного хозяйства и коммунально-бытового обслуживания населения (статьи 43, 50).

Статьей 156 Жилищного кодекса РФ предусмотрено право органов местного самоуправления на установление размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем) (часть 3).

Как следует из оспариваемого Порядка расчета платы за социальный наем жилого помещения муниципального жилого фонда и наем специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда, данный нормативный правовой акт разработан с целью создания методической базы по расчету платы за наем жилых помещений муниципального жилого фонда города Салехарда.

Из указанных законоположений федерального законодательства следует, что орган местного самоуправления вправе осуществлять собственное правовое регулирование в данной сфере, отнесенное к вопросам в области управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности и в области жилищного хозяйства, которое не должно противоречить законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Следовательно, Порядок утвержден компетентным органом местного самоуправления муниципального образования город Салехард. Процедура принятия оспариваемого Порядка, его форма, вид, порядок опубликования и вступления в силу, предусмотренные частью 4 статьи 43, статей 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 72 Устава муниципального образования город Салехард, соблюдены.

Суд первой инстанции, проверяя оспариваемые правовые предписания Порядка на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, сделал вывод о незаконности установленного в структуре платы за наем коэффициента повышения K5 - обеспечивающего проведение капитального ремонта специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда, который для данного вида жилого фонда установлен в размере 8,0.

Данная позиция суда первой инстанции является правильной ввиду ее соответствия нормам материального права, регулирующим возникшие правоотношения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 4 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство регулирует отношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

Согласно статье 10 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами. При этом жилищные права и обязанности возникают из актов органов местного самоуправления, которые должны быть предусмотрены жилищным законодательством в качестве таких оснований (пункт 2 статьи 10).

В силу части 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. Муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям (пункт 3 части 2 статьи 19 Жилищного кодекса РФ).

Частью 3 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также предоставляемых гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования жилых помещений государственного, муниципального и частного жилищных фондов; специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV настоящего Кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (пункты 1 и 2 части 3 статьи 19).

Из указанных законоположений следует, что органы местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов, влекущих возникновение жилищных прав и обязанностей в отношении муниципального жилищного фонда, должны исходить из полномочий, которые прямо предусмотрены жилищным законодательством.

Как следует из оспариваемого Порядка, месячная плата за социальный наем жилого помещения муниципального жилого фонда и наем специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда рассчитывается по следующей формуле: H = Hбаз xSxK1 xK2 xK3 xK4 xK5, где: Hбаз - утвержденная базовая тарифная ставка 1 кв. м в месяц; S - общая площадь жилого помещения; K1 - коэффициент качества строительного материала жилого помещения; K2 - коэффициент, учитывающий износ здания; K3 - коэффициент места размещения жилого помещения (для капитальных домов свыше 3 этажей); K4 - коэффициент благоустройства жилого помещения; K5 - коэффициент повышения, обеспечивающий проведение капитального ремонта специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда.

Конкретный размер коэффициентов, применяемых для расчета платы за наем приведен в таблице N Порядка, в которой коэффициент K5 при расчете за социальный наем жилого помещения муниципального жилого фонда, жилого помещения в домах социального обслуживания граждан составляет - 1,0, при расчете за наем специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда (кроме жилых помещений в домах социального обслуживания граждан) составляет - 8,0.

Таким образом, оспариваемый повышающий коэффициент K5 установлен в целях обеспечения проведения капитального ремонта в отношении муниципального жилого фонда занимаемого нанимателями по договорам социального и специализированного найма жилого помещения. При этом наниматели в составе месячной платы за наем, рассчитанной с применением данного коэффициента, по существу, уплачивают наймодателю денежные средства, направляемые на обеспечение проведения капитального ремонта занимаемого жилого помещения.

В данном случае, административный ответчик фактически в одностороннем порядке произвольно установилразмер повышающего коэффициента (8,0), тогда как вопросы определения размера платы за жилое помещение, в том числе за пользование жилым помещением регламентированы статьей 156 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 N 176-ФЗ) действующей на момент принятия оспариваемого Порядка (в редакции постановления Администрации МО город Салехард от 10.03.2016 N 111) размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и размер платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, устанавливаются органами местного самоуправления. Плата за наем устанавливается в соответствии с методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) государственного или муниципального жилищного фонда устанавливается в зависимости от качества и благоустройства жилого помещения, месторасположения дома (часть 4 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21 апреля 2011 года N 522-О-О, положения части 3 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации направлены на обеспечение надлежащего функционирования жилищно-коммунального хозяйства и не предполагают возможности принятия произвольных решений данными органами, которые при реализации указанного полномочия должны руководствоваться критериями пропорциональности и соразмерности с целью соблюдения баланса интересов участников жилищных отношений.

С целью создания методической базы по расчету ставок платы за наем жилых помещений муниципального и государственного жилищного фонда, а также включения капитального ремонта в оплату населением услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда Приказом Министерства строительства Российской Федерации N 17-152 еще 2 декабря 1996 года были утверждены Методические указания по расчету ставок платы за наем и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание), муниципального и государственного жилищного фонда (далее - Методические указания).

В соответствии с изменениями, внесенными в часть 3 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 29 июня 2015 года N 176-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившими в силу 30 июня 2015 года и действующими на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, указанная норма предусматривает, что плата за наем устанавливается в соответствии с методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, проверяя содержание оспариваемого акта на соответствие приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, федеральный законодатель в части 3 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации прямо закрепил положение, которым плата за наем устанавливается в соответствии с Методическими указаниями.

Как следует из данных Методических указаний, наниматель жилья должен производить три платежа: первый платеж - за содержание и ремонт мест общего пользования в жилых зданиях; второй платеж - за коммунальные услуги; третий платеж - плата за найм жилья. В структуре оплаты жилья населением должны получить отражение две новые составляющие: 1) плата за найм, производимая нанимателем в качестве отдельного платежа; 2) компенсация затрат на проведение капитального ремонта, включаемая в платеж нанимателя за содержание и ремонт жилья. Экономическое содержание платы за найм состоит в компенсации инвестиционных затрат собственника на строительство и реконструкцию жилищного фонда, используемого для предоставления гражданам по договору найма (пункт 1.1).

При этом отчисления на капитальный ремонт включаются в ставку платы за содержание и ремонт жилья (раздел 2 Методических указаний).

Частью 1 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, включает в себя: 1) плату за пользование жилым помещением (плата за наем); 2) плату за содержание жилого помещения, включающую в себя плату за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, за холодную воду, горячую воду, электрическую энергию, потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме, а также за отведение сточных вод в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда; 3) плату за коммунальные услуги.

Следовательно, плата за наем и плата за содержание жилого помещения в структуре платежей за жилое помещение имеют самостоятельное назначение.

В названных Методических указаниях отчисления на капитальный ремонт не входят в состав платежа за наем жилого помещения, такие отчисления учитываются в другом виде платежа - плата за содержание и ремонт жилья.

В оспариваемом нормативном правовом акте, повышающий коэффициент, который по существу является отчислением за капитальный ремонт жилого помещения, включен в состав платы за наем.

Как усматривается из оспариваемого нормативного правового акта, установление в расчете месячной платы за наем повышающего коэффициента K5 (8,0) в целях обеспечения проведения капитального ремонта не основано на расчете экономического обоснования в соответствии с Методическими указаниями.

Так, из пояснительной записки к проекту оспариваемого нормативного акта (в редакции последних изменений), в части необходимости установления размера коэффициента К5 - 8,0, не следует, что при его установлении учитывались принципы экономического анализа и потребительских свойств жилых помещений специализированного жилого фонда (л.д. 40).

Как усматривается из таблицы 1 оспариваемого Порядка, имеется значительная разница в размерах коэффициента K5 в отношении социального найма жилого помещения - 1,0 и специализированного найма жилого помещения - 8,0.

Оспариваемый коэффициент не раскрывает содержание такой существенной разницы, конкретный размер повышающего коэффициента - 8,0 экономически не обоснован.

Пояснения специалиста Звягиной Е.В., данные в суде первой инстанции не свидетельствуют об экономическом обосновании коэффициента - 8,0, поскольку в материалах дела отсутствуют сведения о том, что при установлении данного коэффициента каким - то образом учитывались потребительские свойства жилого помещения (качество и благоустройства жилого помещения, месторасположение дома).

При этом сторонами не отрицалось, что жилые помещения, занимаемые как по договору социального, так и специализированного найма расположены в одном многоквартирном доме и значительная разница в коэффициентах повышения по существу не основана на объективных потребностях в различной стоимости капитального ремонта жилых помещений расположенных в таком доме.

Из расчета стоимости ремонта жилых помещений (не подписанного лицом его составившим) (л.д. 46) не следует, что данные жилые помещения отнесены к специализированному жилому фонду, в данном расчете лишь указана стоимость капитального ремонта на 2015 года, не приведена конкретная социально-экономическая ситуация, не указаны потребительские свойства жилых помещений, не обоснована конкретная доля отчислений населения необходимая на восстановление жилого фонда, что противоречит Методическим указаниям.

Приобщенные к дополнениям к апелляционной жалобе таблицы не являются экономическим обоснованием оспариваемого коэффициента, поскольку не учитывают срока службы жилищного фонда, конкретных потребительских свойств жилых помещений, не содержат расчета коэффициента.

Расчета установленного в оспариваемом Порядке размера коэффициента в соответствии с Методическими указаниями представлено не было. В этой связи, доводы апелляционной жалобы о возможной дифференциации коэффициента в зависимости от типа договора найма жилого помещения, не учитывают, что конкретный размер коэффициента не может быть установлен органом местного самоуправления произвольно.

Вопреки доводам апелляционной жалобы плата за наем определяется не только величиной затрат на содержание жилищного фонта, но и его потребительскими свойствами и рыночными тенденциями в стоимости жилищных услуг, что не было обосновано административным ответчиком.

Административным ответчиком не представлено доказательств, что оспариваемый коэффициент носит характер компенсации инвестиционных затрат собственника на строительство и реконструкцию жилищного фонда, что предусмотрено Методическими указаниями в части экономического содержания платы за наем. Данных о соблюдении требований Методических указаний не представлено.

Сведений, что установление значительного размера коэффициента (К5) - 8,0 в составе месячной платы за наем было связано с качеством и благоустройством жилого помещения, месторасположением дома, не имеется, что входит в противоречие с частью 4 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, обязанность доказывания экономического обоснования оспариваемого коэффициента и его соответствие названным Методическим указаниям, в силу части 9 статьи 213 КАС РФ, возложена на административного ответчика и таких доказательств суду представлено не было.

При этом ссылка административного ответчика на согласование нормативного правового акта с органами прокуратуры, не свидетельствует о невозможности его судебного оспаривания.

При таких данных, установление органом местного самоуправления произвольного коэффициента K5 (8,0) значительно повышающего плату за наем специализированного жилого помещения без экономического обоснования и вне связи с качеством и благоустройством жилого помещения, месторасположением дома, входит в противоречие с правовым регулированием, установленным по данному вопросу жилищным законодательством Российской Федерации, и, соответственно, правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21 апреля 2011 г. N 522-О-О.

Таким образом, решение суда в части признания недействующим установленного в оспариваемом нормативном правовом акте коэффициента K5 - коэффициента повышения, обеспечивающего проведение капитального ремонта специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда (определенного в таблице N 1 в размере - 8,0), является законным.

Вместе с тем, решение суда в части признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта с 01 января 2016 года подлежит изменению по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с положениями части 1 статьи 153, части 1 статьи 155 Жилищного кодекса РФ плата за наем вноситься ежемесячно.

Пунктом 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", предусмотрено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения и такие обстоятельства судом в решении не обоснованы.

Оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся, и на его основании реализовывались права неопределенного круга граждан (нанимателей), в связи с чем подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Согласно п. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции вправе изменить решение суда первой инстанции в части и принять по делу новое решение.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия признает решение суда первой инстанции подлежащим изменению в части определения даты признания недействующим нормативного правового акта с принятием в этой части нового решения. В остальной части решение суда отмене или изменению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 июня 2016 года изменить.

Признать постановление Администрации муниципального образования город Салехард от 09.08.2012 N 423 (ред. от 10.03.2016) "Об утверждении порядка расчета платы за социальный наем жилого помещения муниципального жилого фонда и наем специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда" в части установления K5 - коэффициента повышения, обеспечивающего проведение капитального ремонта специализированного жилого помещения муниципального жилого фонда недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение суда - оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий подпись

Судьи подпись

подпись