Решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 29 июля 2016 г. по делу N 3га-679/2016

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г.Уфа 29 июля 2016 года

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Тазетдиновой Г.А.,

при секретаре судебного заседания ФИО7.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Республики Башкортостан о признании несоответствующим закону и недействующим отдельных положений постановления Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N565 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2016 год",

УСТАНОВИЛ:

постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N 565 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2016 год (далее - Республиканская программа).

Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзацев 4, 5, 7, 8, 10 раздела 7 (в части определения нормативов объема медицинской помощи за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан), абзацев 3, 4, 7 пункта 8.1 (в части определения нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств бюджета Республики Башкортостан), абзаца 2 пункта 8.2 Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N565.

В обоснование заявления прокурор указывает, что оспариваемые им нормы устанавливают заниженные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения по сравнению с аналогичными нормативами, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 N1382 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год" (далее по тексту - Федеральная программа), что нарушает права граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан, на получение бесплатной медицинской помощи надлежащего объема и качества, нарушает интересы государственных и муниципальных медицинских учреждений и возмещение расходов по обслуживанию пациентов из соответствующего бюджета.

В судебном заседании прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Башкортостан Машакаева А.С. заявленные требования поддержала по изложенным в административном иске основаниям.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Башкортостан Ступин С.П. и представитель заинтересованного лица Министерства здравоохранения Республики Башкортостан Аглиев Р.Р. с административным иском не согласились, ссылаясь на то, что в оспариваемой части постановление Правительства Республики Башкортостан принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах предоставленных республике полномочий и с учетом Федеральной программы. Кроме того, указали на то, что в настоящее время Правительством Республики Башкортостан заключено трехсторонне соглашение с Министерством здравоохранения Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в том числе территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Башкортостан на 2016 год, содержащее План мероприятий по устранению замечаний, которые изложены в заключении Минздрава России о результатах мониторинга формирования и экономического обоснования территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи Республики Башкортостан на 2016 год. Первым пунктом указанного плана предусмотрено внесение изменений в Закон Республики Башкортостан от 27 ноября 2015 года N283-з "О бюджете Республики Башкортостан на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" и последующее внесение изменений в постановление Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N565 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2016 год" в части выполнения расходных обязательств Республики Башкортостан и увеличения стоимости территориальной Программы, нормативов финансовых затрат единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования.

Выслушав объяснения прокурора и представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд считает иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статьей 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В силу статьи 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

В базовой программе медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо, а также расчет коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования (статья 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Согласно положениям статьи 36 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи, перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательное медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения норматива объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, которая устанавливает перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка и условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.

С учетом этой программы органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2016 год (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

Таким образом, Правительство Республики Башкортостан, принимая оспариваемый акт, действовала в пределах своей компетенции по утверждению территориальной программы.

Как следует из анализа приведенных выше законодательных и нормативных правовых актов, объем и условия оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведенных актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной программы и снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.

Разделом 7 Республиканской программы нормативы объема оказания медицинской помощи составляют:

для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала) за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0,4047 посещения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях в связи с заболеваниями за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0, 09959 обращения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в условиях дневных стационаров за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0, 00340 случая лечения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0, 01233 случая госпитализации на 1 жителя;

для оказания высокотехнологичной медицинской помощи в стационарных условиях в целом по Программе в расчете на 1 жителя - 0,00419 случая госпитализации.

Между тем установленный разделом VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной Федеральной программой, средние нормативы объема оказания медицинской помощи составляют:

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желез и челюстей, за исключением зубного протезирования) в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 2,35 посещения на 1 застрахованное лицо, за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0,6 посещения на 1 жителя;

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,98 обращения (законченного случая лечения заболевания в амбулаторных условиях с кратностью посещений по поводу одного заболевания не менее 2) на 1 застрахованное лицо, за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0,2 обращения на 1 жителя;

для медицинской помощи в условиях дневных стационаров за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0,004 случая лечения на 1 жителя;

для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0, 021 случая госпитализации на 1 жителя.

Объем высокотехнологичной медицинской помощи в целом по Программе в расчете на 1 жителя на 2016 год составляет 0,0047 случая госпитализации.

Установленные пунктом 8.1 Республиканской программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2016 год составляют:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 360,1 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 1115,6 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 63 300,9 рубля.

Между тем согласно разделу VII Федеральной программы средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2016 год составляют:

на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 388, 4 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1126,5 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 66612,3 рубля.

Согласно пункту 8.2 Республиканской программы подушевой норматив финансирования за счет средств бюджета Республики Башкортостан (в расчете на 1 жителя) в 2016 году составляет - 2 883,02 рубля.

Между тем в соответствии с абзацем 12 раздела VII Федеральной программы средний подушевой норматив финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2016 году составляет 3 488, 6 рубля.

Сравнительный анализ положений двух программ, бесспорно, свидетельствует об установлении Правительством Республики Башкортостан заниженных по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382, подушевых нормативов финансирования (в расчете на 1 жителя).

При таких обстоятельствах, суд считает установленным, что в оспариваемой части территориальная программа, утвержденная постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N 565, противоречит приведенным выше нормам действующего федерального законодательства, в частности, положениям Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2016 год.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что ни законом, ни Федеральной программы не установлено требований о соответствии упомянутых нормативов территориальной программы нормативам Федеральной Программе, неосновательны, так как из приведенных выше законодательных и нормативных правовых актов следует, что объем и условия оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведенных актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной программы и снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.

Заключение Министерством здравоохранения Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Правительством Республики Башкортостан трехстороннего Соглашения о реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, и то обстоятельство, что данное Соглашение содержит план мероприятий по устранению замечаний, которые изложены в заключении Минздрава России о результатах мониторинга формирования и экономического обоснования территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи Республики Башкортостан на 2016 год также не может свидетельствовать о законности занижения установленных Федеральной программой нормативов.

Федеральная программа устанавливает средние нормативы оказания медицинской помощи бесплатно, которые как государственная гарантия равного права на получение всеми гражданами в Российской Федерации такой помощи не могут быть уменьшены субъектом Российской Федерации, поскольку действующее федеральное законодательство не предоставляет органам государственной власти субъекта право занижать нормативы по сравнению с базовыми.

В федеральной программе на 2016 год однозначно указано, что именно она определяет в том числе, нормативы, оспариваемые по настоящему делу, предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на все территории Российской Федерации бесплатно, и это свидетельствует о том, что базовые нормативы гарантированы населению Российской Федерации на всей территории.

Отсутствие денежных средств не является основанием для снижения уровня, государственных гарантий по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2016 год, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382.

Учитывая, что на момент рассмотрения дела постановление Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N 565 в оспариваемой части противоречит действующему федеральному законодательству и его применение в оспариваемой части может привести к нарушению прав жителей Республики Башкортостан, административный иск прокурора Республики Башкортостан подлежит удовлетворению.

Согласно статье 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Поскольку оспариваемый нормативный акт имеет ограниченный срок действия (на 2016 год), признание недействующими и противоречащими федеральному законодательству отдельных его положений с момента принятия нормативного акта будет способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в защиту которых обратился с административным иском в суд прокурор Республики Башкортостан.

Согласно пунктам 1, 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться: указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших; указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Башкортостан

РЕШИЛ:

административное исковое заявление прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Республики Башкортостан о признании несоответствующим закону и недействующим отдельных положений постановления Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N565 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2016 год" удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия абзацы 4, 5, 7, 8, 10 раздела 7 "Нормативы объема медицинской помощи, оказываемой гражданам в Республики Башкортостан", абзацы 3, 4, 7 пункта 8.1 раздела 8 "Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования программы", абзац 2 пункта 8.2 раздела 8 "Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования программы" Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N 565.

Решение может быть обжаловано в Cудебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Башкортостан Г.А. Тазетдинова