Решение Челябинского областного суда от 18 августа 2016 г.

Решение Челябинского областного суда от 18 августа 2016 г.
(Извлечение)

Челябинский областной суд в составе; председательствующего судьи Турковой ГЛ. при секретаре Бурцеве П.А.,

рассмотрел административное дело по административному исковому заявлению прокурора Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления Златоустовского городского округа Челябинской области и

установил:

Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления Златоустовского городского округа Челябинской области, в котором просил признать абзац 2 пункта 6 Положения о передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 01 октября 2008 года N 83-ЗГО в редакции решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 25 декабря 2015 года N 80-ЗГО не соответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу и обязать Собрание депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области опубликовать решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления. В обоснование заявленных требований прокурор указал на противоречие оспариваемой нормы статье 15, пункту 1 статьи 17.1, пункту 3 статьи 19 и пункту 20 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции", а также наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктами "а" и "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Челябинской области Пустовал Л.П. заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области Игнатенко СБ. с заявленными требованиями не согласилась, ссылаясь на отсутствие противоречия оспариваемой нормы федеральному законодательству и сложившуюся практику её применения.

Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа своего представителя в судебное заседание не направил, извещение о времени и месте рассмотрения дела получил 21 июля 2016 года, о причинах неявки своего представителя суд не известил. Дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица в соответствии со статьей 170 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Выслушав пояснения представителей административного истца и административного ответчика, изучив представленные суду письменные доказательства, суд находит административное исковое заявление прокурора Челябинской области подлежащим удовлетворению.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в полном объеме (ч.1 ст. 178, ч. 7 ст. 213 КАС РФ). При этом суд не вправе выйти за пределы предмета заявленных требований, если это не предусмотрено законом.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экпертиза нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, т.е. отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт "а") и выборочное изменение объема прав, т.е. возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт "б").

В соответствии с частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 01 октября 2008 года N 83-ЗГО утверждено Положение о передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование (далее ? Положение), в которое неоднократно вносились изменения и дополнения. В настоящее время Положение действует в редакции, принятой решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области 25 декабря 2015 года N 80-ЗГО.

Оспариваемое Положение и решения о внесении в него изменений и дополнений опубликованы в газете "Златоустовский рабочий", N 36 от 13 октября 2008 года, N 2 от 16 февраля 2009 года, N 8 от 30 марта 2009 года, N 119 от 03 июля 2010 года, N 171 от 18 сентября 2010 года, N 56 от 04 апреля 2011 года, N 202 от 29 октября 2011 года, N 206 от 08 ноября 2011 года, N 60 от 29 мая 2012 года, N 151 от 22 декабря 2012 года, N 130 от 18 ноября 2014 года и в спецвыпуске N 1 от 07 февраля 2015 года.

Согласно абзацу 2 пункта 6 Положения "Решение о продлении (пролонгации) ранее заключенных договоров безвозмездного

пользования принимается Главой Златоустовского городского округа в соответствии с подпунктом 2 пункта 3 настоящего Положения, за исключением процедуры согласования с профильной комиссией".

Подпунктом 2 пункта 3 Положения предусмотрено, что основанием для передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование является распоряжение Администрации Златоустовского городского округа о передаче имущества без торгов в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и другими федеральными законами, согласованное решениями профильной комиссии и комиссии по бюджету, финансовой и налоговой политике Собрания депутатов Златоустовского городского округа.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 -ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, при этом осуществление прав владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом в первую очередь должно основываться на требованиях законодательства, в том числе антимонопольного.

На основании статьи 15 Устава Златоустовского городского округа Собрание депутатов Златоустовского городского округа является представительным коллегиальным выборным органом местного самоуправления муниципального образования Златоустовский городской округ. К исключительной компетенции Собрания депутатов относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (пункт 5 статьи 18 Устава).

Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Передача муниципального имущества конкретному субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеозначенные права в отношении муниципального имущества. Передача прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества на конкурсной основе, то есть путем проведения конкурса или аукциона, позволяет обеспечить равный доступ к муниципальному имуществу всех заинтересованных в приобретении прав владения и (или) пользования в отношении данного имущества лиц и препятствует ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

Анализ положений части 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 17.1 Федерального закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод о том, что заключение любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, в том числе при продлении срока действия договора путем подписания дополнительного соглашения, должно осуществляться в порядке, установленном статьей 17.1 Закона о защите конкуренции, согласно которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества

(далее - договоры), может быть осуществлено только по результатам проведения торгов за исключением случаев, установленных в частях 1, 3.1 и 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Проанализировав содержание Положения, сопоставив его с приведенными выше предписаниями федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт содержит нормы, предусматривающие основания для передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование, а именно:

по результатам торгов на право заключения договора безвозмездного пользования и

на основании распоряжения без проведения торгов в отношении государственного или муниципального имущества, Администрации Златоустовского городского округа о передаче имущества без торгов в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и другими федеральными законами, согласованное решениями профильной комиссии и комиссии по бюджету, финансовой и налоговой политике Собрания депутатов Златоустовского городского округа.

Из буквального толкования абзаца 2 пункта 6 Положения во взаимосвязи с подпунктом 2 пункта 3 Положения, на который отсылает оспариваемая норма, следует, что для принятия главой городского округа решения о продлении (пролонгации) ранее заключенных договоров безвозмездного пользования без торгов в случаях, предусмотренных Законом о защите конкуренции, устанавливается упрощенная процедура, отличная от процедуры заключения такого договора на общих условиях, что противоречит приведенному выше федеральному законодательству, поскольку ставит в неравные условия и создает иные условия для ряда претендентов на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый абзац 2 пункта 6 Положения противоречит ст. 15 Закона о защите конкуренции и содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "б" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, а именно - устанавливает для правоприменителя - Главы Златоустовского городского округа возможность необоснованного применения исключений из общего порядка для граждан и организаций по его усмотрению. Данное обстоятельство является основанием для признания оспариваемой нормы

противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Довод представителя Собрания депутатов Златоустовского городского округа о том, что подпункт 2 пункта 3 Положения, на который отсылает оспариваемая норма, содержит ссылка на Закон о защите конкуренции, не может быть принят, поскольку из буквального толкования этой нормы следует, что она относит только норме Закона о защите конкуренции, предусматривающей случаи, когда заключение договора возможно без проведения торгов. При этом закон не предусматривает возможности установления муниципальным актом различных условия для ряда претендентов на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование.

Доводы представителя Собрания депутатов Златоустовского городского округа относительно сложившейся практике правоприменения оспариваемой нормы и принятия решения о продлении ранее заключенных договоров безвозмездного пользования не опровергают доводов прокурора об установления оспариваемой нормой различных условий для претендентов на получение муниципального имущества в безвозмездное пользование.

Суд не усматривает, что оспариваемая норма абзаца 2 пункта 6 Положения противоречит пункту 1 статьи 17.1, пункту 3 статьи 19 и пункту 20 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" в части необходимости получения предварительного согласия антимонопольного органа, поскольку является отсылочной к подпункту 2 пункта 3 Положения, в то время как нормы подпункта 2 пункта 3 Положения прокурором не оспариваются.

Следует согласиться с доводом административного ответчика о том, что оспаривая положения абзац 2 пункта 6 Положения, прокурор не заявляет требований об оспаривании норм, содержащихся в подпункте 2 пункта 3 Положения, на который также ссылается.

В то же время эти обстоятельства не являются основаниями для отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

РЕШИЛ

Административное исковое заявление прокурора Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления Златоустовского городского округа Челябинской области удовлетворить.

Признать абзац 2 пункта 6 Положения о передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 01 октября 2008 года N 83-ЗГО в редакции решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 25 декабря 2015 года N 80-ЗГО не соответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Обязать Собрание депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области опубликовать решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г.Л.