Решение Московского областного суда от 28 сентября 2016 г. по делу N 3а-620/2016

Московский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Найденовой Л.А.,

при секретаре Горохове С.Б.,

с участием прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело N3а-620/16 по административному исковому заявлению Кравцова И. А. о признании частично недействующим Постановления Правительства Московской области от 11 марта 2016 года N178/7 "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи",

УСТАНОВИЛ:

Кравцов И.А. обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующим Постановления Правительства Московской области от 11 марта 2016 года N178/7 "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи".

Административный истец просил признать недействующими:

Пункт 4 Постановления N178/7 о вступлении данного постановления в силу со дня его подписания;

Пункт 2 Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи - в части возможности выдачи удостоверения лишь одному лицу и в части указания, что многодетной семье выдается одно удостоверение;

Пункт 3 Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи - в части обязания предоставления документа, подтверждающего место жительства заявителя и детей.

В обоснование требований административный истец указывал, что является членом многодетной семьи, состоящей из него самого, его супруги и троих несовершеннолетних детей: 2008, 2010 и 2015 года рождения, которые совместно с административным истцом и супругой фактически проживают в г. Ивантеевка Московской области. При этом административный истец имеет регистрацию по месту жительства в г. Ивантеевка, а супруга административного истца и дети зарегистрированы по месту жительства в г. Москве, где получили соответствующее удостоверение многодетной семьи и получают ряд предусмотренных федеральным законодательством и законами г. Москвы льгот и пособий. Истец же, не имея удостоверения многодетного отца, не может воспользоваться предусмотренными федеральным законодательством и законом Московской области льготами: бесплатным проездом, компенсацией коммунальных услуг, вычетом по транспортному налогу, возможностью обращения за получением земельного участка.

Истец полагает, что оспариваемые нормы Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи, ставя право на получение статуса многодетной семьи в зависимость от регистрации по месту жительства и исключая, тем самым, предоставление документов о временном проживании граждан в Московской области, существенно ограничивают граждан в получении самого статуса многодетности и получении льгот, связанных с таким статусом.

Оспаривая пункт 4 Постановления Правительства Московской области N178/7 о вступлении данного постановления в силу со дня его подписания, административный истец ссылается на противоречие такого указания положениям статьи 33 Закона Московской области "О Правительстве Московской области", которыми предусмотрено вступление в силу постановлений Правительства Московской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования. Дата вступления в силу оспариваемого Постановления N178/7 значима для него - указывает истец - поскольку 14 марта 2016 года Ивантеевским городским судом Московской области было вынесено решение о признании незаконным отказа Ивантеевского управления социальной защиты в выдаче истцу удостоверения многодетного отца, впоследствии отмененного апелляционной инстанцией. Истец полагает, что в случае вступления в силу Постановления N178/7 после вынесения указанного решения суда отсутствовали бы основания для отмены этого решения.

В судебном заседании административный истец поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика - Правительства Московской области требования Кравцова И.А. не признал, просил отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Ссылался на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства Московской области, соответствует федеральному законодательству и законодательству Московской области, не нарушает права административного истца.

Представитель заинтересованного лица - Министерства социального развития Московской области также возражала против удовлетворения заявленных Кравцовым И.А. требований, указывала на то, что оспариваемые положения Постановления Правительства Московской области N178/7 приняты в рамках предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшей, что в удовлетворении административного иска следует отказать, суд, соглашаясь с заключением прокурора, не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований. При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в том числе в соответствии с частью 2 настоящей статьи.

В силу статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 данной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Подпунктом 24 пункта 2 данной статьи к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан, имеющих детей, в том числе социальной поддержки многодетных семей.

Указом Президента Российской Федерации от 05 мая 1992 года "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" постановлено, что категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, определяют правительства республик в составе Российской Федерации, органы исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

В Московской области отношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки семьи и детей, в том числе многодетных семей, регулируются Законом Московской области от 12 января 2006 года N1/2006-ОЗ "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" (далее - Закон МО N1/2006-ОЗ).

Согласно положениям статьи 1 Закона МО N1/2006-ОЗ его действие распространяется на граждан Российской Федерации, имеющих место жительства в Московской области, за исключением части 3 статьи 16, части 2 статьи 19; иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев, имеющих место жительства в Московской области, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона МО N1/2006-ОЗ для целей настоящего закона под мерами социальной поддержки семьи и детей подразумеваются меры, предоставляемые органами государственной власти Московской области с целью повышения качества жизни и улучшения жизнедеятельности семьи и детей. Этой же статьей определены категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке: лица, состоящие в зарегистрированном браке, либо матери (отцы), не состоящие в зарегистрированном браке (одинокие матери (отцы)), имеющие троих и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с ними (в том числе усыновленных, пасынков и падчериц). К многодетным семьям по мерам социальной поддержки приравниваются семьи, утратившие статус многодетных в связи с достижением одним или несколькими детьми совершеннолетия, при условии, что совершеннолетние дети обучаются в образовательных организациях всех типов по очной форме обучения и не достигли 23 лет.

Законом МО N1/2006-ОЗ установлены виды мер социальной поддержки семьи и детей: социальные пособия, компенсации, другие меры социальной поддержки (главы 2 - 5 Закона).

В силу статьи 21 Закона МО N1/2006-ОЗ, регламентирующей финансирование и порядок предоставления мер социальной поддержки, финансирование мер социальной поддержки, предоставляемых семье и детям в Московской области, установленных настоящим Законом, осуществляются за счет средств бюджета Московской области (часть 1). Согласно части 2 статьи 21 Закона МО "1/2006-ОЗ порядок и условия предоставления мер социальной поддержки устанавливаются Правительством Московской области.

Частью 4 статьи 21 Закона МО "1/2006-ОЗ установлено, что меры социальной поддержки многодетным семьям, предусмотренные настоящим законом, предоставляются на основании удостоверения многодетной семьи, порядок выдачи которого устанавливается Правительством Московской области, или ранее выданного удостоверения многодетной матери (отца).

В порядке реализации положений части 2 статьи 21 Закона МО N1/2006-ОЗ Постановлением Правительства Московской области от 18 апреля 2008 года N294/13 был утвержден Порядок выдачи удостоверения многодетной матери, многодетного отца.

11 марта 2016 года Правительством Московской области принято Постановление N 178/7 "Об утверждении порядка выдачи удостоверения многодетной семьи" (далее - Постановление N178/7), которым:

- утверждены Порядок выдачи удостоверения многодетной семьи; образец бланка "Удостоверение многодетной семьи" (пункт 1),

- признаны утратившими силу: постановление Правительства Московской области от 18 апреля 2008 года N294/13 "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной матери, многодетного отца"; постановление Правительства Московской области от 22 марта 2011 года N211/7 "О внесении изменений в постановление Правительства Московской области от 18 апреля 2014 года N 294/13 "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной матери, многодетного отца"; пункт 7 изменений, которые вносятся в некоторые постановления Правительства Московской области в сфере социальной защиты населения Московской области, утвержденных постановлением Правительства Московской области от 18 июля 2014 года N557/27 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Московской области в сфере социальной защиты населения Московской области" (пункт 2).

В пункте 4 Постановления N178/7 указано, что оно вступает в силу со дня его подписания.

Постановление Правительства Московской области от 11 марта 2016 года "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи" опубликовано на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 11 марта 2016 года, в официальном издании - газете "Ежедневные Новости. Подмосковье" N57 от 01 апреля 2016 года.

Порядок выдачи удостоверения многодетной семьи (далее - Порядок) - как указано в пункте 1 Порядка - устанавливает правила и условия выдачи удостоверения многодетной семьи.

Согласно пункту 2 Порядка удостоверение выдается территориальным структурным подразделением Министерства социального развития Московской области (далее - Подразделение) или многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) лицу, состоящему в зарегистрированном браке, либо матери (отцу), не состоящим в зарегистрированном браке, имеющим троих и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с ними (в том числе усыновленных, пасынков и падчериц) (далее - заявитель). Многодетной семье выдается одно удостоверение.

В соответствии с пунктом 3 Порядка для получения удостоверения заявитель предоставляет в Подразделение или в МФЦ по месту жительства заявление о выдаче удостоверения с приложением указанных в данном пункте документов. В том числе предусмотрено предоставление документа, подтверждающего место жительства заявителя и детей в Московской области, если эти сведения не содержатся в документе, удостоверяющем личность, а также предоставление копии вступившего в законную силу решения суда, заверенной соответствующим судом, или копии соглашения родителей о месте жительства ребенка (детей), заключенного в письменной форме и удостоверенного нотариально (с предъявлением подлинника) - в случае расторжения брака между родителями ребенка (детей).

Компетенцию Правительства Московской области, порядок принятия Постановления Правительства Московской области N178/7 административный истец не оспаривает.

Как указывалось выше административный истец просит признать недействующими:

Пункт 2 Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи - в части возможности выдачи удостоверения лишь одному лицу и в части указания, что многодетной семье выдается одно удостоверение;

Пункт 3 Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи - в части обязания предоставления документа, подтверждающего место жительства заявителя и детей.

Исследовав оспариваемые положения Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не усматривает оснований для признания их недействующими.

Так, не противоречат федеральному законодательству и законодательству Московской области положения пункта 2 Порядка в части возможности выдачи удостоверения лишь одному лицу и в части указания, что многодетной семье выдается одно удостоверение.

Указ Президента Российской Федерации от 05 мая 1992 года N431 устанавливает обязанность правительств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проведения целенаправленной и адресной политики по усилению социальной поддержки многодетных семей осуществить названные в данном Указе меры по социальной поддержке многодетных семей, для чего предписывает правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга определить категории семей, которые относятся к многодетным.

В соответствии с определением, которое дано в статье 2 Закона МО N1/2006-ОЗ, меры социальной поддержки семьи и детей предоставляются органами государственной власти Московской области с целью повышения качества жизни и улучшения жизнедеятельности семьи и детей, а не являются льготами отдельным членам многодетной семьи.

Положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, устанавливают меры социальной поддержки для четко определенной в этих актах социальной группы: многодетной семьи.

Положения пункта 2 Порядка, согласно которым многодетной семье выдается одно удостоверение многодетной семьи, соответствуют нормам части 4 статьи 21 Закона МО N1/2006-ОЗ (в редакции Закона МО от 22 июля 2015 года), в силу которой меры социальной поддержки многодетным семьям предоставляются на основании удостоверения многодетной семьи.

Как следует из положений глав 2-5 Закона МО N1/2006-ОЗ реализация установленных законом мер социальной поддержки многодетной семьи, в том числе дополнительных мер, не требует наличия удостоверения многодетной семьи для каждого из членов этой семьи.

Оспариваемый административным истцом пункт 3 Порядка также не противоречит иным нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу.

Согласно определению понятия "многодетная семья", которое дано в статье 2 Закона МО N1/2006-ОЗ, совместное проживание членов семьи, имеющей в своем составе не менее трех несовершеннолетних детей, является одним из юридически значимых фактов.

Положение о предоставлении документа, подтверждающего место жительства заявителя и детей в Московской области, корреспондирует статье 1 Закона МО N1/2006-ОЗ, согласно которой действие этого Закона - "О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области" - распространяется на граждан Российской Федерации, имеющих место жительства в Московской области, что, в свою очередь, обусловлено финансированием мер социальной поддержки, предоставляемых семье и детям в Московской области, установленных настоящим Законом, за счет средств бюджета Московской области (статья 21 Закона МО N1/2006-ОЗ).

Понятие места жительства гражданина дано в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации. В силу указанной нормы местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей: родителей, усыновителей или опекунов.

Оспариваемые положения пункта 3 Порядка указанной норме Гражданского кодекса Российской Федерации не противоречат.

Доводы административного истца о том, что оспариваемое положение пункта 3 Порядка ставит получение статуса многодетной семьи, а следовательно, реализацию установленных для многодетной семьи социальных прав, в зависимость от наличия регистрации по месту жительства, исключая предоставление документов о временном проживании граждан в Московской области, - являются несостоятельными. Также несостоятельной является ссылка на положения Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N5442-1 "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон РФ N5442-1).

Названный Закон конкретизирует содержание понятия "место жительства", устанавливая, что это: жилой дом, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В Законе N5442-1 содержится положение о необходимости регистрации по месту жительства и по месту пребывания. Регистрационный учет - согласно статьи 3 данного Закона - вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, однако при этом статья устанавливает, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда, выраженной в постановлениях: от 24 ноября 1995 года N14-П, от 04 апреля 1996 года N9-П, от 02 февраля 1998 года N4-П; в определениях: от 13 июля 2000 года N185-О, от 05 октября 2000 года N 199-О, от 06 октября 2008 года N619-О-П, от 13 октября 2009 года N1309-О-О, регистрация граждан в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть установлено судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами.

Как усматривается из текста Порядка оспариваемое положение пункта 3 не требует предоставления документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства. В соответствии с этим положением требуется предоставление документа, подтверждающего место жительства многодетной семьи, с которым законодательство связывает возникновение и осуществление прав многодетной семьи на получение социальной поддержки за счет средств бюджета Московской области.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о соответствии оспариваемых положений пункта 2 и пункта 3 Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: как федеральному законодательству, так и законодательству Московской области.

Суд также считает, что оспариваемые положения Порядка не нарушают права и законные интересы многодетной семьи административного истца.

Ссылаясь на нарушение прав его семьи оспариваемыми положениями Порядка административный истец указывал, что Ивантеевским управлением социальной защиты населения его семье отказано в постановке на учет в качестве многодетной семьи со ссылкой на эти нормы.

Из представленных суду материалов и объяснений административного истца в судебном заседании усматривается, что административный истец и его супруга Кравцова А.С. имеют троих несовершеннолетних детей: дочь Антонину, 17 января 2008 года рождения, дочь Вивею, 30 ноября 2010 года рождения, сына Ивана, 12 октября 2015 года рождения (л. д. 29, 30, 31).

Административный истец - Кравцов И.А. зарегистрирован по месту жительства по адресу: Московская область, г. Ивантеевка, улица Школьная, дом 14, квартира N117 (л. д. 53).

Супруга административного истца и трое детей - как усматривается из пояснений административного истца и установлено вступившим в законную силу решением Ивантеевского городского суда Московской области от 11 июля 2016 года по делу N2-889/2016 по делу по иску Кравцова И.А. к Министерству социального развития Московской области о признании незаконным решения и обязании выдать удостоверение многодетного отца - зарегистрированы по месту жительства по адресу: г. Москва, Волгоградский проспект, дом 164, корпус 2 квартира 56.

Супруга административного истца - Кравцова А.С. 31 октября 2015 года получила удостоверение многодетной семьи города Москвы, состоит на учете в отделе социальной защиты населения ЮВАО г. Москвы по категории "многодетная мать".

Согласно справке указанного отдела от 26 февраля 2016 года Кравцова А.С. получает ежемесячные компенсационные выплаты многодетной семье: на возмещение расходов в связи с ростом стоимости жизни, на возмещение расходов за жилое помещение и коммунальные услуги многодетным семьям, на возмещение расходов за пользование телефоном, на возмещение роста стоимости продуктов питания отдельным категориям граждан на детей в возрасте до трех лет.

Суду представлены копии свидетельств о регистрации по месту пребывания, из которых следует, что дети административного истца: дочь Антонина, 2008 года рождения, уроженка г. Москва, дочь Вивея, 2010 года рождения, уроженка г. Москва, сын Иван, 2015 года рождения, уроженец г. Москва, - зарегистрированы по месту пребывания по адресу: г. Ивантеевка, ул. Школьная, дом 14, квартира 117 на период с 26 ноября 2015 года по 26 ноября 2020 года (л. д. 27, 28).

Отказ Ивантеевского управления социальной защиты населения в выдаче удостоверения многодетного отца оспорен Кравцовым И.А. в судебном порядке. При рассмотрении дела N2-889/2016, суд, учитывая выше изложенные обстоятельства, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения исковых требований. Указал при этом, что многодетной семье выдается только одно удостоверение многодетной семьи и право на получение такого удостоверения семьей административного истца уже реализовано по месту постоянного жительства супруги административного истца и их детей в г. Москве. Суд исходил из того, что поскольку семье истца уже оказываются меры социальной поддержки как многодетной семье на территории иного субъекта Российской Федерации, выдача второго удостоверения и, как следствие, одновременное предоставление аналогичных мер социальной поддержки на территории иного субъекта Российской Федерации, противоречит общим принципам социальной политики государства.

Таким образом, отказ Ивантеевского управления социальной защиты населения Московской области в постановке семьи административного истца на учет в качестве многодетной семьи и выдаче соответствующего удостоверения не обусловлен отсутствием регистрации детей по месту жительства в Московской области, как на то указывал административный истец в обоснование своих требований.

Суд считает необоснованными и доводы административного истца о том, что вступление в силу Постановления Правительства Московской области от 11 марта 2016 года N178/7 со дня его подписания явилось основанием для отмены решения Ивантеевского городского суда от 14 марта 2016 года по делу N2а-286/16, которым были удовлетворены требования Кравцова И.А. о признании незаконным отказа Ивантеевского управления социальной защиты населения в выдаче удостоверения многодетного отца. Из материалов дела усматривается, что указанное решение суда было отменено апелляционной инстанцией по иным основаниям.

В соответствии с положениями части 1 статьи 33 Закона Московской области от 02 ноября 2005 года N230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" Постановления Правительства Московской области - нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Московской области по вопросам, отнесенным к его полномочиям. Частью 4 статьи 33 Закона установлено, что Постановления Правительства Московской области, подлежащие официальному опубликованию, вступают в силу на следующий день после их опубликования, если иное не установлено самим постановлением Правительства Московской области.

Что касается даты вступления в силу Постановления Правительства Московской области N178/7, оно, как нормативный правовой акт, не могло применяться до его опубликования.

В пункте 4 Постановления Правительства Московской области указано, что настоящее постановление вступает в силу со дня его подписания. Однако, в данном случае дата подписания Постановления N178/7 - "11 марта 2016 года" совпала в датой первой публикации этого постановления на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru 11 марта 2016 года.

При таких обстоятельствах содержащееся в пункте 4 Постановления Правительства Московской области указание о времени вступления его в силу не могло повлечь нарушения прав административного истца, на которые он ссылался в административном исковом заявлении.

Учитывая все изложенное суд приходит к выводу, что Постановление Правительства Московской области от 11 марта 2016 года N178/7 "Об утверждении порядка выдачи удостоверения многодетной семьи" в оспариваемой части не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, принято в пределах полномочий Правительства Московской области в установленном порядке, а потому не усматривает правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления Кравцова И.А.

Руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать Кравцову Ивану Александровичу в удовлетворении заявленных требований о признании частично недействующим Постановления Правительства Московской области от 11 марта 2016 года N178/7 "Об утверждении Порядка выдачи удостоверения многодетной семьи".

На решение могут быть принесены апелляционная жалоба и апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме с подачей жалобы, представления через Московский областной суд.

Судья Найденова Л.А.