Апелляционное определение СК по административным делам Тамбовского областного суда от 17 октября 2016 г. по делу N 33а-3968/2016

Судебная коллегия по административным делам Тамбовского областного суда в составе: председательствующего Уварова В.В.

судей Баранова В.В., Епифановой С.А.

при секретаре Переплётовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 17 октября 2016 г. административное дело по административному исковому заявлению Муниципального казенного учреждения " ***" о признании незаконным представления заместителя прокурора Ленинского района г. Тамбова от 30 ноября 2015 г. об устранении нарушений законодательства о контрактной системе

по апелляционной жалобе представителя Муниципального казенного учреждения " ***" на решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 5 августа 2016 г.

Заслушав доклад судьи Баранова В.В., судебная коллегия

установила:

Муниципальное казенное учреждение " ***" (далее - МКУ " ***") обратилось в суд с указанным административном иском к прокуратуре Ленинского района г.Тамбова, в обоснование заявленных требований указав, что 30 ноября 2015 г. заместителем прокурора Ленинского района г.Тамбова в адрес МКУ " ***" внесено представление N *** об устранении нарушений законодательства о контрактной системе. В данном акте прокурорского реагирования изложены факты заключения между МКУ " ***" и ООО " ***" муниципального контракта N *** от 2 декабря 2014 г. при личной заинтересованности генерального директора МКУ " ***" Дороненкова А.Н., который одновременно является одним из учредителей ООО " ***".

По мнению административного истца, выводы прокурора о нарушении МКУ " ***" положений ч. 2 ст. 8, п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), являются ошибочными, поскольку из перечисленных норм закона не следует прямого запрета на участие в закупках юридических лиц, учрежденных заказчиком, а также на заключение между таким заказчиком и участником закупки контракта. Факт учредительства ООО " ***" генеральным директором МКУ " ***" не скрывался и был отражен в конкурсной документации. Дороненков А.Н. не имел возможности повлиять на итоги рассмотрения заявок, обратное надзорным органом не установлено. После подведения итогов аукциона в электронной форме и до момента заключения муниципального контракта генеральный директор МКУ " ***" Дороненков А.Н. обратился в учредительный орган для получения согласия на одобрение сделки. Таким образом, по мнению административного истца, выводы прокуратуры в представлении о нарушении Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" необоснованы. Административный истец считает несостоятельным вывод представления о нарушениях исполнения муниципального контракта N *** от 2 декабря 2014 г. в части его оплаты. Надзорный орган указывает, что у администрации г.Тамбова имеется задолженность по другим контрактам, которые должны быть оплачены ранее муниципального контракта N ***. Однако, решение данного вопроса не относится к компетенции МКУ " ***". Кроме того, условиями муниципального контракта N *** от 2 декабря 2014 г. предусмотрена оплата выполненных работ в 2014 г., тогда как по факту работы были оплачены с нарушением сроков только в 2015 г.

На основании изложенного административный истец просил суд признать незаконным и отменить представление прокуратуры Ленинского района г. Тамбова от 30 ноября 2015 г., а также признать незаконными действия прокуратуры по направлению в адрес МКУ " ***" представления.

Решением Ленинского районного суда г. Тамбова от 5 августа 2016 г. административный иск МКУ " ***" оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель МКУ " ***" Стариков А.А., действующий по доверенности, просит данное решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного иска в полном объеме.

В жалобе приведены доводы, аналогичные основаниям административного иска.

Дополнительно в жалобе указано, что муниципальный контракт N *** от 2 декабря 2014 г. не был обжалован, а поэтому выводы прокуратуры и суда о том, что данный контракт был заключен с нарушением законодательства о контрактной системе, несостоятельны.

Автор жалобы считает, что у административного ответчика не имелось документальных подтверждений незаконных действий, полученных от МКУ " ***", касающихся нарушения законодательства о контрактной системе.

Ссылаясь на положения п. 9 ст. 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", автор жалобы указал, что данной правовой нормой должность "генеральный директор" как критерий конфликта интересов между заказчиком и участником закупки не предусмотрена. Данный нормативный акт не подлежит расширительному толкованию, кроме того, в разъяснениях Департамента развития контрактной системы Минэкономразвития России от 21.01.2015 N ЩГ-Д28-13720 указано на то, что юридические лица, учрежденные заказчиком, могут участвовать в проводимых им закупках, ни Федеральный закон N 44-ФЗ, ни Федеральный закон N 223-ФЗ такое участие не запрещает.

Заключение МКУ " ***" муниципального контракта на поставку этим учреждением товаров, выполнение работ, оказание услуг по результатам конкурса, предусмотренных Федеральным законом N 44-ФЗ, не является сделкой по распоряжению денежными средствами или имуществом, соответственно не подпадает по конфликт интересов, так как сделка заключается не в интересах учреждения.

Автор жалобы полагает, что судья Ленинского районного суда г. Тамбова Воронцова Е.С. должна была заявить самоотвод по административному делу, поскольку она ранее работа в прокуратуре Тамбовской области.

Ссылается на процессуальные нарушения, допущенные при рассмотрении дела, указывая, что судом не было вынесено определение о привлечении к участию в деле в качестве соответчика прокуратуры Тамбовской области и администрации г. Тамбова в качестве третьего лица. При этом при вынесении резолютивной части решения суд не разрешилходатайство представителя административного истца об исключении из числа соответчиков прокуратуры Тамбовской области.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу положений ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно ст. 24 указанного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

По смыслу названной статьи представление прокурора является актом прокурорского реагирования, имеющим целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Представление вносится в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 г. N 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Из материалов дела следует, что в ходе проведенной прокуратурой Ленинского района г. Тамбова проверки по вопросу соблюдения законодательства о контрактной системе, в том числе при исполнении обязательств по своевременной оплате выполненных работ и оказанных услуг по государственным и муниципальным контрактам, выявлены нарушения ч. 2 ст. 8, п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", ст. 27 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", связанные с фактом заключения муниципального контракта N *** от 2 декабря 2014 г. между МКУ " ***" в лице генерального директора Дороненкова А.Н. и ООО " ***", одним из учредителей которого является также Дороненков А.Н., без соответствующего одобрения сделки учредителя МКУ " ***". Также проверкой установлено, что расчет по данному контракту произведен МКУ " ***" в сумме 1 519 753 рублей при наличии задолженности оплаты иных ранее заключенных муниципальных контрактов с исполненными видами работ.

По результатам проверки 30 ноября 2015 г. заместителем прокурора Ленинского района г.Тамбова генеральному директору МКУ " ***" Дороненкову А.Н. внесено представление N *** с требованиями: рассмотреть данное представление с участием представителя прокуратуры Ленинского района г.Тамбова; принять конкретные меры к недопущению подобных фактов в дальнейшем; решить вопрос о привлечении конкретных должностных лиц, виновных в нарушении закона, к дисциплинарной ответственности; о дне и месте рассмотрения представления уведомить прокуратуру района; о результатах рассмотрения и принятых мерах проинформировать прокуратуру Ленинского района г.Тамбова в установленный законом срок.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о правомерности обжалуемого представления прокуратуры Ленинского района г. Тамбова, направленного на устранение нарушений закона.

Судебная коллегия полагает выводы суда правильными, исходя из следующего.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиями указанного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Пунктом 9 части 1 статьи 31 Федерального закона N 44-ФЗ определено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе об отсутствии между участником закупки и заказчиком конфликта интересов, под которым понимаются случаи, при которых руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика, контрактный управляющий состоят в браке с физическими лицами, являющимися выгодоприобретателями, единоличным исполнительным органом хозяйственного общества (директором, генеральным директором, управляющим, президентом и другими), членами коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества, руководителем (директором, генеральным директором) учреждения или унитарного предприятия либо иными органами управления юридических лиц - участников закупки, с физическими лицами, в том числе зарегистрированными в качестве индивидуального предпринимателя, - участниками закупки либо являются близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами), усыновителями или усыновленными указанных физических лиц. Под выгодоприобретателями для целей данной статьи понимаются физические лица, владеющие напрямую или косвенно (через юридическое лицо или через несколько юридических лиц) более чем десятью процентами голосующих акций хозяйственного общества либо долей, превышающей десять процентов в уставном капитале хозяйственного общества.

Частью 1 статьи 27 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок с другими организациями или гражданами (далее - заинтересованные лица), признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации.

Заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации.

На основании ч. 3 ст. 27 указанного Федерального закона N 7-ФЗ в случае, если заинтересованное лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки: оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки (в бюджетном учреждении - соответствующему органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя); сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией или органом надзора за ее деятельностью (в бюджетном учреждении - соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя).

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Тамбова от 23.04.2012 N *** утвержден Устав МКУ " ***", согласно п. 1.8 которого собственником имущества и учредителем учреждения выступает муниципальное образование городской округ - город Тамбов, а функции и полномочия учредителя осуществляет администрация города Тамбова.

2 декабря 2014 г. по итогам электронного аукциона между МКУ " ***" (Заказчик) в лице генерального директора Дороненкова А.Н., действующего на основании Устава, и ООО " ***" (Подрядчик) в лице генерального директора Чарыкова А.В. был заключен муниципальный контракт N *** на выполнение работ для муниципальных нужд городского округа - город Тамбов по ремонту ограждения по адресу: ***

Согласно сведениям из ЕГРЮЛ учредителями ООО " ***", являющегося стороной муниципального контракта, являются Чарыков И.А. и Дороненков А.Н., размер доли последнего в названном Обществе составляет 50% с номинальной стоимостью 5 000 рублей.

После выполнения работ по заключенному контракту Дороненковым А.Н. было принято решение об их оплате, в результате Обществом " ***" получен доход в размере 1 519 753 рублей.

Данные обстоятельства свидетельствует о личной заинтересованности руководителя Заказчика Дороненкова А.Н. в заключении и исполнении муниципального контракта.

Между тем, в нарушение положений ст. 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях" соответствующего одобрения на заключение муниципального контракта органом управления некоммерческой организацией или органом надзора за её деятельностью в установленном законом порядке генеральным директором МКУ " ***" Дороненковым А.Н. получено не было, что подтверждается письмом администрации г. Тамбова от 5 октября 2015 г. (т. 1 л.д. 71-74).

Наличие названного письма опровергает довод апелляционной жалобы о том, что у административного ответчика не имелось документальных подтверждений незаконных действий, полученных от МКУ " ***", касающихся нарушения законодательства.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают правильные выводы суда первой инстанции.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия полагает обоснованным вывод суда о том, что вынося оспариваемое представление, прокурор действовал в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", указанное представление является законным, поскольку были выявлены нарушения действующего законодательства.

Выводы суда основаны на материалах дела и оценке доказательств с учетом правил статьи 84 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Судебная коллегия полагает, что, разрешая заявленные требования, суд правильно определилюридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановилрешение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований процессуального законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 5 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Муниципального казенного учреждения " ***" Старикова А.А. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи