Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 01 ноября 2016 г. по делу N 33а-21077/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Белоногого А.В.

судей

Ивановой Ю.В., Ильичёвой Е.В.

при секретаре

Гольхиной К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 1 ноября 2016 года апелляционную жалобу директора Филиала "Всероссийский научно-исследовательский ветеринарный институт птицеводства" - филиал федерального государственного бюджетного научного учреждения федерального научного центра "Всероссийский научно-исследовательский и технологический институт птицеводства" Российской академии наук Д. Э. Д. на решение Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 2 августа 2016 года по административному делу N2а-3421/2016 по административному иску директора Филиала "Всероссийский научно-исследовательский ветеринарный институт птицеводства" - филиал федерального государственного бюджетного научного учреждения федерального научного центра "Всероссийский научно-исследовательский и технологический институт птицеводства" Российской академии наук Д. Э. Д. к исполняющему обязанности прокурора Петродворцового района Санкт-Петербурга Трушановой Н. В., Прокуратуре Петродворцового района Санкт-Петербурга о признании незаконным представления, результатов проверки,

заслушав доклад судьи Белоногого А.В., объяснения представителя административного истца Д. Э.Д. - Джавадовой А.Э., действующей на основании доверенности от "дата", настаивавшей на доводах жалобы, административного ответчика - исполняющего обязанности прокурора Петродворцового района Санкт-Петербурга Трушановой Н.В., представителя административного ответчика, прокуратуры Петродворцового района Санкт-Петербурга, а также представителя заинтересованного лица, прокуратуры Санкт-Петербурга, прокурора Санкт-Петербургской городской прокуратуры Мазиной О.Н., действующей на основании доверенностей от "дата" и от "дата" соответственно, полагавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Директор филиала "Всероссийский научно-исследовательский ветеринарный институт птицеводства" - филиал федерального государственного бюджетного научного учреждения федерального научного центра "Всероссийский научно-исследовательский и технологический институт птицеводства" Российской академии наук Джавадов Э.Д. обратился в Петродворцовый районный суд Санкт-Петербурга с административным иском, в котором просил признать незаконным представление и.о. прокурора Петродворцового района Санкт-Петербурга Трушановой Н.В. от "дата" N ... ; признать проведение проверки прокуратурой района в отношении административного истца с грубыми нарушениями; признать результаты проведённой проверки недействительными; требования прокуратуры отменить.

В обоснование административного иска указал, что в отношении филиала "Всероссийский научно-исследовательский ветеринарный институт птицеводства" - филиал федерального государственного бюджетного научного учреждения федерального научного центра "Всероссийский научно-исследовательский и технологический институт птицеводства" Российской академии наук (далее - филиал ВНИВИП) прокуратурой Петродворцового района Санкт-Петербурга проведена выездная проверка.

По результатам проверки вынесено представление об устранении нарушений законодательства о государственной собственности, о контрактной системе, о противодействии коррупции.

Административный истец полагал, что при проведении проверки прокуратура действовала с превышением полномочий, поскольку вопросы соблюдения законодательства о государственной собственности, законодательства о контрактной системе отнесены к подведомственности иных уполномоченных государственных органов (Федеральному агентству по управлению государственным имуществом и Федеральной антимонопольной службе соответственно).

Кроме этого административный истец полагал, что проверка не имела под собой законных оснований, так как проведена по инициативе прокуратуры Санкт-Петербурга, указаний на наличие жалоб и обращений при этом уведомление о проверке не содержало.

Таким образом, повода для проверки, предусмотренного действующим законодательством, по мнению административного истца, не имелось.

Административный истец ссылался на то, что срок проведения проверки первоначально установлен с 5 февраля 2016 года по 20 февраля 2016 года, однако фактически проверка окончена 21 апреля 2016 года.

Сведений о продлении сроков проверки в установленном порядке административный истец не получал, что расценил как свидетельство нарушения максимальных сроков проведения проверки.

Решением Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 2 августа 2016 года в удовлетворении требований административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, полагает его незаконным и необоснованным.

В заседание суда апелляционной инстанции административный истец Джавадов Э.Д. не явился, извещён судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства (л.д.138), об отложении судебного заседания не просил, доказательств уважительности причин неявки не представил, в связи с чем судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, исследовав надзорное производство N ... у-2016, обсудив доводы жалобы, не находит правовых оснований для отмены решения суда.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что проверка фактически окончена 6 апреля 2016 года, несоответствие такого срока проверки требованиям закона суд не усмотрел.

Кроме этого суд сделал вывод, что возражения против требований прокурора могут излагаться только лицом, привлекаемым к административной ответственности за их неисполнение, подлежат оценке как доводы о незаконности требований.

Суд также отметил, что по существу представления сторонами спора доводов не приводилось, фактически административный истец в основу иска положил только то, что представление вынесено с нарушением по порядку, в том числе проведения проверки, с превышением полномочий прокурора.

Исходя из заявленного предмета спора, с учётом вывода о несостоятельности доводов административного истца, суд первой инстанции принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия соглашается с решением суда.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, прокуратурой Санкт-Петербурга дано задание о проведении проверки соблюдения подведомственными организациями ФАНО законодательства об оказании государственных услуг, о контрактной системе, о государственной собственности, а также бюджетного законодательства.

Проведение проверочных мероприятий в период февраля - марта 2016 года предусмотрено планом работы прокуратуры Санкт-Петербурга на 1-е полугодие 2016 года, утверждённого прокурором Санкт-Петербурга 24 декабря 2015 года.

Уведомление о проведении проверки в период с 5 февраля 2016 года по 20 февраля 2016 года поступило в филиал ВНИВИП 5 февраля 2016 года, зарегистрировано за входящим номером 106.

В названном уведомлении срок проведения проверки обозначен в двадцать рабочих дней.

При этом 20 февраля 2016 года в адрес административного истца поступило уведомление от 19 февраля 2016 года о приостановлении прокурорской проверки на 5 дней в связи с необходимостью получения документов и объяснений от ООО "БИОСПЕКТР".

Уведомлением от 25 февраля 2016 года проведение проверки было возобновлено, а уведомлением от 11 марта 2016 года срок проведения проверки продлён на 20 дней с 14 марта 2016 года.

Пунктом 1.2. Приказа Генпрокуратуры России от 28 мая 2015 года N265 "О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что срок проведения проверки не должен превышать двадцать рабочих дней. По решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлён один раз не более чем на двадцать рабочих дней. Решение о последующем продлении на срок, не превышающий двадцать рабочих дней, может быть принято вышестоящим прокурором или его заместителем.

О продлении (приостановлении, возобновлении) срока проверки уведомляется руководитель или уполномоченный представитель проверяемого органа (организации).

Действительно первоначальное уведомление от 5 февраля 2016 года содержит неопределённость в вопросе срока проведения проверки, поскольку, называя период её проведения с 5 февраля 2016 года по 20 февраля 2016 года, указывает на то, что общая продолжительность проверки составит 20 рабочих дней.

Вместе с тем данная неопределённость подлежала восполнению на стадии проведения проверки, существенным образом не влияет на правомерность проверки, поскольку общая продолжительность её указана 20 рабочих дней, соответствует максимальному сроку проверки.

Также судебная коллегия принимает во внимание, что с учётом уведомления о приостановлении проверки, также её возобновления и продления срока на 20 рабочих дней, срок проверки следует исчислять с 5 февраля 2016 года до 8 апреля 2016 года.

Так с 5 февраля 2016 года по 19 февраля 2016 года проверка длилась 11 рабочих дней, с 25 февраля 2016 года по 11 марта 2016 года - 9 дней, с момента продления (14 марта 2016 года) срок продления в 20 дней оканчивался 8 апреля 2016 года.

В смысле данных выводов срок проведения проверки, которая окончена согласно уведомлению от 6 апреля 2016 года до истечения максимального срока её проведения (8 апреля 2016 года), не превысил допустимых временных рамок.

Доводы апелляционной жалобы о проведении проверки после 6 апреля 2016 года отклоняются, поскольку материалы проверки не содержат сведений о совершении каких-либо мероприятий в рамках проверки после её окончания.

Кроме этого судебная коллегия принимает во внимание представленный реестр почтовых отправлений от 6 апреля 2016 года, согласно которому уведомление направлено в адрес административного истца (л.д.156-158).

Повторное уведомление административного истца об окончании проверки значения не имеет, поскольку не свидетельствует о её окончании в иную дату, но дублирует ранее направленное уведомление.

Судом обоснованно отклонены доводы административного истца относительно превышения прокуратурой предоставленных полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17 февраля 2015 года N2-П выявил принципиальное положение прокуратуры среди контрольных органов, которое выражается в нижеследующем.

Возложение Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18 февраля 2000 года N 3-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, Определение от 24 февраля 2005 года N 84-О).

По смыслу приведённых положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путём своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор).

При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих её субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

Таким образом, в рамках проведённой проверки прокуратура района не допустила подмены собой специфических контрольных органов, таких как Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Федеральная антимонопольная служба.

В тоже время прокуратура в рамках своих полномочий провела проверку правильности и полноты исполнения контрольными органами их функций по отношению к административному истцу, восполнив пробелы в области публичного государственного контроля.

Кроме этого судебная коллегия принимает во внимание, что административный истец относится к числу государственных бюджетных учреждений.

Пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) установлено, что бюджетным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

С учётом подпункта 1 пункта 2 статьи 13 Закона о некоммерческих организациях ФГБУ НУ ФНЦ "Всероссийский научно-исследовательских и технологический институт птицеводства" РАН действует во исполнение государственно-властных полномочий лица, его создавшего, то есть Правительства Российской Федерации.

В силу положения статьи 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Приведённые базовые принципы деятельности равно применимы и к создаваемым Правительством Российской Федерации государственным бюджетным организациям, структурным подразделениям последних.

Таким образом, в своей деятельности административный истец, как лицо, созданное в целях реализации отдельных полномочий и задач Правительства Российской Федерации, должен руководствоваться принципами ответственности и гласности.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что названная деятельность в силу присущего любому государственно-властному образованию предполагает повышенный контроль и внимание со стороны как общества в целом, так и уполномоченных органов, в том числе прокуратуры.

В таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что для целей защиты прав и законных интересов общества, государства в целом, как лица, учредившего административного истца, прокуратура вправе осуществить широкую проверку, в том числе и в части межотраслевого контроля деятельности административного истца в той мере, в которой это восполняет и приводит к контролю за деятельностью самих контролирующих органов.

В этом смысле несостоятельны доводы административного иска, обоснованно отклонённые судом первой инстанции, о превышении прокуратурой предоставленных ей контрольных полномочий.

Кроме этого судебная коллегия полагает отметить, что проведённая проверка включена в план работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры Санкт-Петербурга, тем самым несогласие с самой проверкой, её предметом, административный истец мог выразить, только оспорив названые планы вышестоящих контрольных органов.

Совокупность изложенных выводов позволяет судебной коллегии согласиться с судом первой инстанции в части того, что проверка проведена без существенного нарушения по порядку и срокам её проведения, равно не имеет места превышение полномочий прокуратуры Петродворцового района Санкт-Петербурга.

По результатам проверки составлен акт проверки от 31 марта 2016 года, на основании которого 31 марта 2016 года вынесено представление N ... в адрес директора филиала Д. Э.Д.

В представлении перечислены выявленные нарушения, предложено безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры и не позднее чем в месячный срок принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений.

Кроме этого предложено решить вопрос о привлечении должностных лиц, виновных в нарушениях, к дисциплинарной ответственности.

Сам административный истец не оспаривает, что представление получено 19 апреля 2016 года, о чём свидетельствует отметка на копии, приложенной к административному иску.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что административный истец ознакомлен с теми результатами проверки, которые направлены непосредственно на него.

Неполучение акта прокурорской проверки, как это обоснованно указано районным судом, является следствием бездействия самого административного истца, который по факту получения сведений об окончании проверки никаких мер к ознакомлению с её результатами не предпринял.

Кроме этого закон не связывает с не ознакомлением руководителя с результатами проверки какие-либо правовые последствия, о применении которых просит административный истец.

В таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришёл к законному и обоснованному выводу о том, что оснований для признания проверки, как проведённой с грубыми нарушениями, признании незаконными представления и результатов проверки, не имеется.

Отклоняются доводы жалобы о получении административным истцом иного почтового отправления, а не уведомления от 11 марта 2016 года о продлении срока проведения проверки на 20 рабочих дней.

Указанным доводам дана подробная оценка в решении суда, основанная на представленных в материалы дела доказательствах.

При этом судебная коллегия не находит оснований ставить под сомнение направление прокуратурой именно заявленного уведомления о продлении срока прокурорской проверки, поскольку административный ответчик не имеет какого-либо интереса в сокрытии данных сведений от административного истца, последний не представил таких доказательств, которые могли бы преодолеть общий принцип добросовестности в деятельности государственных органов.

Довод жалобы о том, что на дату окончания проверки филиал не являлся юридическим лицом, в связи с чем представление могло быть вынесено только в отношении руководителя ФГБ НУ ФНЦ "Всероссийский научно-исследовательский и технологический институт птицеводства" Российской академии наук Фисинина В.И., не может быть принят судебной коллегией, поскольку проверка была начата в отношении филиала, являвшегося на тот момент юридическим лицом, который впоследствии присоединился к институту.

При этом проверка проводилась в отношении филиала, а не самого института, в связи с чем представление обоснованно вынесено в адрес руководителя филиала, а организационно-правовая форма филиала на дату окончания проверки правового значения не имеет при том положении, что как на дату начала проверки, так и на дату её окончания руководителем филиала являлся административный истец.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.

Судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции является законным и не подлежит отмене по доводам жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 2 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу директора Филиала "Всероссийский научно-исследовательский ветеринарный институт птицеводства" - филиал федерального государственного бюджетного научного учреждения федерального научного центра "Всероссийский научно-исследовательский и технологический институт птицеводства" Российской академии наук Д. Э. Д. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: