Решение Красноярского краевого суда от 25 января 2017 г. по делу N 3а-22/2017

Красноярский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Андриишина Д.В.,

при секретаре судебного заседания Еркаловой Я.В.,

с участием прокурора Моргуна О.В., представителя Законодательного Собрания Красноярского края Колотеевой О.В., представителя Губернатора Красноярского края Горбачева К.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3А-22/2017 по административному иску прокурора Красноярского края о признании не соответствующими федеральному законодательству и не действующими отдельных положений Закона Красноярского края от 07 июля 2009 года N 8-3618 "Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае" (в редакции Закона Красноярского края от 21 апреля 2016 года N 10-4457 "О внесении изменений в некоторые Законы края, регулирующие отношения в области организации и обеспечения отдыха и оздоровления"),

УСТАНОВИЛ:

07 июля 2009 года Законодательным Собранием Красноярского края принят Закон Красноярского края N 8-3618 "Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае" (далее - Закон края 07 июля 2009 года N 8-3618), который 16 июля 2009 года был подписан Губернатором Красноярского края и опубликован 20 июля 2009 года в издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" N 36(332), а также 21 июля 2009 года в краевой государственной газете "Наш Красноярский край" N 50.

В указанный Закон неоднократно вносились изменения.

Законом Красноярского края от 21 апреля 2016 года N 10-4457 "О внесении изменений в некоторые Законы края, регулирующие отношения в области организации и обеспечения отдыха и оздоровления" (далее - Закон края от 21 апреля 2016 года N 10-4457), опубликованном 11 мая 2016 года в краевой государственной газете "Наш Красноярский край" N 32, на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru - 06 мая 2016 года, на официальный интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 12 мая 2016 года, внесены изменения в Закон края от 07 июля 2009 года N 8-3618.

В соответствии со статьей 8 Закона края от 21 апреля 2016 года N 10-4457, данный Закон вступил в силу через 10 дней со дня его официального опубликования в краевой государственной газете "Наш Красноярский край".

Законом края от 21 апреля 2016 года N 10-4457 внесены изменения в статьи 9, 9.1, 9.2, регламентирующие предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований края на организацию отдыха детей в каникулярное время, порядок определения размера и условия предоставления указанных субсидий.

Согласно подпунктам "а", "б" пункта 1 статьи 9 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 (здесь и далее в редакции Закона края от 21 апреля 2016 года N 10-4457) бюджетам муниципальных районов и городских округов края предоставляются субсидии на организацию отдыха детей в каникулярное время, в том числе:

- на оплату стоимости набора продуктов питания или готовых блюд и их транспортировки в лагеря с дневным пребыванием детей с продолжительностью пребывания детей не менее 21 календарного дня в целях организации двухразового питания в лагерях с дневным пребыванием детей (далее - на оплату стоимости питания) (подпункт "а");

- оплата стоимости путевок для детей в возрасте от 7 лет до 18 лет в краевые государственные и негосударственные организации отдыха детей и их оздоровления, расположенные на территории края, муниципальные загородные оздоровительные лагеря с продолжительностью пребывания детей не менее 21 календарного дня (для детей, проживающих в городском округе Норильск, Таймырском Долгано-Ненецком, Эвенкийском и Туруханском муниципальных районах, - не менее 42 календарных дней), предоставляемых уполномоченным органом местного самоуправления не чаще одного раза в год на одного ребенка на основании решения комиссии, формируемой органом местного самоуправления (далее ? на оплату путевок) (подпункт "б").

Согласно подпунктам "а", "б" пункта 1 статьи 9.1 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 размер субсидий бюджетам муниципальных образований края на указанные в подпунктах "а", "б" пункта 1 статьи 9 данного Закона цели определяется, соответственно, из расчета 70 процентов установленной стоимости набора продуктов питания или готовых блюд и их транспортировки на одного ребенка в день, и из расчета 70 процентов средней стоимости путевки, установленной в соответствии со статьей 11 указанного Закона.

Пунктом 1 статьи 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 предусмотрено, что субсидии бюджетам муниципальных образований края на организацию отдыха детей в каникулярное время предоставляются при условии выполнения соответствующим муниципальным образованием края обязательств по долевому финансированию расходов на организацию отдыха детей в каникулярное время.

В силу подпункта "а" пункта 1 статьи 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 объем долевого финансирования расходов на оплату стоимости питания за счет средств местного бюджета определяется как произведение не менее 30 процентов стоимости набора продуктов питания или готовых блюд и их транспортировки в лагеря с дневным пребыванием детей, установленной в подпункте "а" пункта 1 статьи 9.1 настоящего Закона, и количества детей, отдых которых осуществляется в лагерях с дневным пребыванием детей в текущем финансовом году.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 объем долевого финансирования расходов на оплату путевок за счет средств местного бюджета определяется как произведение не менее 30 процентов средней стоимости путевки, установленной в соответствии со статьей 11 настоящего Закона, и количества детей, для которых приобретаются путевки в загородные оздоровительные лагеря в текущем финансовом году.

Прокурор Красноярского края обратился с административным иском о признании не соответствующими федеральному законодательству и не действующими подпунктов "а", "б" пункта 1 статьи 9, подпункта "а" пункта 1 статьи 9.1, подпункта "б" пункта 1 статьи 9.1 (в части распространения содержащегося в нем правила на подпункт "б" пункта 1 статьи 9), подпункта "а", "б" пункта 1 статьи 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 (в редакции Закона края от 21 апреля 2016 года N 10-4457).

Требования мотивированы тем, что финансирование стоимости питания и путевок в организации отдыха детей и их оздоровления не входит в полномочия муниципальных органов, которые в силу положений Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляют лишь исполнительно-распорядительные функции в указанной сфере - организуют отдых детей в каникулярное время. Расходы же, связанные непосредственно с отдыхом детей (оплата питания, путевок) вне зависимости от времени (каникулярное или нет), должны осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Поскольку обеспечение отдыха и оздоровления детей является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в силу частей 1, 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование оплаты питания, стоимости путевок является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, исполняется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и не может осуществляться путем предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований. В соответствии с частью 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", частями 2, 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение средств краевого бюджета органам местного самоуправления на указанные цели может осуществляться только после их наделения соответствующими государственными полномочиями законом края, и должно осуществляться посредством предоставления субвенций местным бюджетам.

Положения пункта 1 статьи 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618, которые, перечисляя условия получения муниципалитетами субсидий из краевого бюджета, фактически возлагают обязанность финансировать за счет средств местного бюджета не относящиеся к расходным обязательствам муниципальных образований расходы на оплату стоимости питания и путевок в объеме, определяемом в установленном статьей 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618 порядке, нарушают предусмотренный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип самостоятельности бюджетов и не соответствуют части 3 статьи 18 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о запрете на установление в законах субъектов Российской Федерации положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Согласно оспариваемым нормативным положениям, в случае не исполнения органами местного самоуправления обязательств по долевому финансированию расходов на оплату питания и путевок, субсидии бюджетам муниципальных образований из краевого бюджета на эти цели не предоставляются и, следовательно, финансирование указанных расходов не производится как из краевого бюджета, так и из местных бюджетов (которые в силу федерального законодательства, а также в виду дефицитности местных бюджетов не обязаны финансировать такие расходы).

В судебном заседании прокурор - прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражных процессах прокуратуры Красноярского края Моргун О.В. настаивал на заявленных требованиях по основаниям и доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель Законодательного Собрания Красноярского края Колотеева О.В., действующая на основании доверенности, просила в удовлетворении административного иска отказать по тем основаниям, что оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросу, находящемуся в совместном Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий Законодательного Собрания Красноярского края, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, введения в действие, порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

Представитель Губернатора Красноярского края Горбачев К.А., действующий на основании доверенности, просил в удовлетворении административного иска отказать по аналогичным основаниям.

Оценив доводы участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд полагает административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Пунктами "е", "ж", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что общие вопросы воспитания, образования, защиты семьи и детства, семейное законодательство, социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ), законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 46, пункту 1 статьи 58 Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года N 5-1777 (далее - Устав), Законодательное Собрание Красноярского края является органом законодательной власти Красноярского края.

Закон края от 07 июля 2009 года N 8-3618 и последующие изменения, внесенные в оспариваемые статьи 9, 9.1, 9.2, в том числе Законом края от 21 апреля 2016 года N 10-4457, были приняты Законодательным Собранием Красноярского края, подписаны Губернатором Красноярского края, официально опубликованы и вступили в силу в соответствии с положениями статей 141, 142 Устава Красноярского края, части 1 статьи 6 Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 года N 7-2627 "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края", Уставным законом Красноярского края 29 января 2009 года N 8-2864 "О Законодательном Собрании Красноярского края", Регламентом Законодательного Собрания Красноярского края.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся, в частности, организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время).

Согласно пункту 2 статьи 12.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ (введена с 01 января 2017 года), к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей относятся: реализация государственной политики в сфере организации отдыха и оздоровления детей на территории субъекта Российской Федерации, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья; осуществление регионального государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей; формирование и ведение реестров организаций отдыха детей и их оздоровления.

В силу подпункта 24.3 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ в редакции, действующей с 01 января 2017 года, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время), осуществления мероприятий по обеспечению безопасности жизни и здоровья детей в период их пребывания в организациях отдыха детей и их оздоровления, осуществления регионального контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере организации отдыха и оздоровления детей, осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

В соответствии с редакцией подпункта 24.3 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ, действующей до 01 января 2017 года, решение вопросов организации и обеспечения отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время) также относилось к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно положениям пункта 11 части 1 статьи 15 и пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ), в редакции, действующей с 01 января 2017 года, к вопросам местного значения муниципального района и городского округа относится осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

Аналогичные полномочия органом местного самоуправления закреплены пунктом 3 статьи 12.1 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ.

Редакцией пункта 11 части 1 статьи 15 и пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, действующей до 01 января 2017 года, также предусматривалось, что к вопросам местного значения муниципального района и городского округа относилась организация отдыха детей в каникулярное время.

Из анализа вышеприведенных нормативных положений федерального законодательства следует, что, как в ранее действующей редакции, так и в редакции, действующей с 01 января 2017 года, законодатель последовательно разделяет понятия "организация" отдыха детей и "обеспечение" отдыха детей.

При этом к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится как организация, так и обеспечение отдыха детей. Исключение из указанных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляет лишь организация отдыха детей в каникулярное время, которая (организация) отнесена к полномочиям муниципальных районов и городских округов, однако обеспечение отдыха детей в каникулярное время из полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации законодателем не исключено.

Отсутствие в Федеральном законе от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ и Федеральном законе от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ указания на конкретный вид обеспечения органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдыха детей, свидетельствует о том, что названное обеспечение не ограничивается каким-либо конкретным видом (финансовое, материально-техническое и т.п.).

Учитывая, что в законодательстве разделены понятия "организация" и "обеспечение" отдыха детей, а также отсутствуют нормы федерального законодательства, относящие к полномочиям муниципальных районов и городских округов собственно обеспечение отдыха детей в каникулярное время, под осуществлением мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время (пункт 11 части 1 статьи 15 и пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ) следует понимать мероприятия регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного характера, направленные на организацию отдыха детей в каникулярное время.

В соответствии с частью 2 статьи 18, статьей 53 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с осуществлением названных мероприятий, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Доводы представителей Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края о том, что финансовое обеспечение отдыха детей в каникулярное время является составной частью полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, не могут быть приняты во внимание, как основанные на неверном толковании закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Поскольку обеспечение отдыха и оздоровления детей является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на основании пунктов 1 и 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование оплаты питания и стоимости путевок является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, которое должно исполняться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и не может осуществляться путем предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ, законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопроса обеспечения отдыха детей, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В силу части 5 этой же статьи финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, выделение средств краевого бюджета органам местного самоуправления на финансирование оплаты питания и стоимости путевок (в том числе в каникулярное время), может осуществляться только после их наделения соответствующими государственными полномочиями законом края, и должно осуществляться посредством предоставления субвенций местным бюджетам.

В этой связи статьи 9, 9.1, 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618, предусматривающие предоставление бюджетам муниципальных образований края субсидий на обеспечение отдыха детей в каникулярное время, в части финансирования оплаты питания и стоимости путевок, не соответствуют вышеприведенному федеральному законодательству.

Частью 1 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ определено, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

В статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета.

Положения пункта 1 статьи 9.2 Закона края от 07 июля 2009 года N 8-3618, противоречат вышеуказанным нормам федерального законодательства, поскольку, устанавливая условия получения муниципальными образованиями субсидий из краевого бюджета, фактически возлагают на них обязанность финансировать в объеме, определяемом в соответствии с данной статьей, за счет средств местных бюджетов расходы на оплату стоимости питания и путевок, не относящиеся к расходным обязательствам муниципальных образований.

Установленный оспариваемыми нормами порядок финансирования ведет к неполному исполнению органами государственной власти Красноярского края полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав детей на отдых и оздоровление, и ставит возможность финансирования расходов на оплату питания и путевок в каникулярное время из краевого бюджета под условие долевого финансирования данных расходов из местных бюджетов органами местного самоуправления, которые данными полномочиями нормами федерального законодательства не наделены.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые положения Закона Красноярского края от 07 июля 2009 года N 8-3618 (в редакции Закона Красноярского края от 21 апреля 2016 года N 10-4457), противоречат вышеназванным нормам федерального законодательства, в связи с чем, их следует на основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда.

Доводы представителей Законодательного Собрания и Губернатора Красноярского края о том, что оспариваемый нормативный акт не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, не могут быть приняты во внимание по обстоятельствам, изложенным выше.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 170-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Административный иск прокурора Красноярского края - удовлетворить.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу следующие положения Закона Красноярского края от 07 июля 2009 года N 8-3618 "Об обеспечении прав детей на отдых, оздоровление и занятость в Красноярском крае" (в редакции Закона Красноярского края от 21 апреля 2016 года N 10-4457 "О внесении изменений в некоторые Законы края, регулирующие отношения в области организации и обеспечения отдыха и оздоровления"):

подпункты "а", "б" пункта 1 статьи 9;

подпункт "а" пункта 1 статьи 9.1;

подпункт "б" пункта 1 статьи 9.1 в части распространения содержащегося в нем правила на подпункт "б" пункта 1 статьи 9;

подпункты "а", "б" пункта 1 статьи 9.2.

Обязать Законодательное Собрание Красноярского края опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в краевой государственной газете "Наш Красноярский край" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Красноярский краевой суд путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Красноярского краевого суда Д.В. Андриишин

Решение в окончательной форме принято 30 января 2017 года