Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 апреля 2017 г. по делу N 3а-54/2017

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре Кулик А.К.,

с участием прокурора Соловьевой В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Чернышева В.А. о признании недействующим пункта 1.8.2 Приложения N3 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга",

УСТАНОВИЛ:

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга "www.gov.spb.ru" 29 июня 2016 г. и вступило в силу на следующий день после официального опубликования, то есть 30 июня 2016 г., за исключением пункта 1.8.10 раздела 1 приложения N 3 к Постановлению, вступающего в силу в иные сроки (том 1 л.д. 93-96, том 2 л.д. 119).

Согласно пункту 1.8.2 Приложения N 3 к Постановлению требования в части максимальной высоты зданий, строений и сооружений, установленные Правилами, не распространяются: на инженерное оборудование в открытом исполнении; на сквозные металлические конструкции в открытом исполнении, являющиеся частью здания или отдельно стоящие; на антенны, вентиляционные шахты, дымовые трубы, машинные помещения лифтов, выходы на кровлю (крышу), парапеты плоской кровли, светопрозрачное покрытие атриума, а также шпили, аттики, балюстрады и другие нефункциональные архитектурные элементы зданий, строений, сооружений, суммарная площадь которых не превышает 25% площади кровли (крыши).

Лаврентьев Н. В., Малышева Е. Г., Чернышев В. А. обратились в суд с административным иском о признании недействующим с момента принятия пункта 1.8.2 Приложения N3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемое положение противоречат пункту 3 части 1 статьи 6, части 3 статьи 36, статье 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, абзацам 24, 25 статьи 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N184-ФЗ "О техническом регулировании", пунктам 6 и 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", абзацу 12 Приложения Б к СП 118.13330.2012 "СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения", утверждённому приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N635/10, подпункту 3 пункта 74.1 приказа Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", пункту 40 Приложения N2 к Приказу Минэкономразвития России от 18/ декабря 2015 г. N 953 "Об утверждении формы технического плана и требований к его подготовке, состава содержащихся в нем сведений, а также формы декларации об объекте недвижимости, требований к ее подготовке, состава содержащихся в ней сведений", абзацу 6 подпункта 2 пункта 28 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утверждённого приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. N943, пункту 22 Положения о зонах охраны, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N972.

По мнению административных истцов, оспариваемое положение позволяет не учитывать при определении максимальной высоты зданий, строений, сооружений, при применении ограничений по высоте, установленных градостроительными регламентами, их неотъемлемые части, конструктивные элементы, тогда как федеральное законодательство требует их учитывать, что следует из определения понятия "высота здания", раскрытого в нормативных правовых актах органов государственной власти Российской Федерации, в частности, в положении абзаца 12 Приложения Б к СП 118.13330.2012 "СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения", утверждённому приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N635/10, в подпункте 3 пункта 74.1 приказа Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", пункте 40 Приложения N2 к Приказу Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 г. N 953 "Об утверждении формы технического плана и требований к его подготовке, состава содержащихся в нем сведений, а также формы декларации об объекте недвижимости, требований к ее подготовке, состава содержащихся в ней сведений", абзаце 6 подпункта 2 пункта 28 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утверждённого приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. N943. Поскольку понятие "высота здания" раскрыто в федеральном законодательстве, административные истцы ссылались на отсутствие у субъекта Российской Федерации полномочий иначе определять его содержание.

Также административные истцы указали на нарушение оспариваемой нормой, допускающей проектирование и строительство конкретных объектов капитального строительства на земельных участках, с превышением предельной высоты, установленной градостроительным регламентом, без получения специального разрешения и без проведения публичных слушаний, части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ одной территориальной зоны, и статьи 40 указанного Кодекса, устанавливающей необходимость получения разрешения на отклонение от максимальной высоты для конкретного объекта капитального строительства.

Лаврентьев Н. В., Малышева Е. Г., Чернышев В. А. ссылались на то, что они, как жители Санкт-Петербурга, являются субъектами регулируемых оспариваемыми положениями правоотношений в градостроительной области, оспариваемые нормы, позволяя строить в Санкт-Петербурге здания, строения, сооружения с превышением разрешённой высоты, нарушают их права на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности.

Административные истцы, представитель административных истцов в суд явилась, поддержали заявленные требования, пояснили, что в рамках заявленных требований не ссылаются на противоречие оспариваемого положения пункту 22 Положения о зонах охраны, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N972.

Представители административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной компетенции, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав административных истцом, о чём представили также письменные отзывы (том 1 л.д. 224-239, том 2 л.д. 110-118).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей необходимым в удовлетворении административного иска отказать, суд считает, что заявленные административные исковые требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации)

Отношения, связанные с градостроительным зонированием регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, посредством издания, в том числе, постановлений (пункт 1 статьи 1, подпункт 10 пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 06 июля 2009 года N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга", пункт 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 100).

Следовательно, Правительство Санкт-Петербурга компетентно утвердить Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в силу пунктов 2 - 4 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, включают в себя, в том числе, предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений.

Таким образом, Правительство Санкт-Петербурга компетентно определить в градостроительных регламентах, являющихся составной частью Правил землепользования и застройки, предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, самостоятельно выбрав высотный параметр: предельная высота или предельное количество этажей зданий, строений, сооружений. Поскольку Правила землепользования и застройки должны включать, в том числе и порядок их применения (пункт 1 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также так как субъект Российской Федерации компетентен избрать и такой предельный высотный параметр, как количество этажей здания, строения, сооружения, представляется, что в его компетенции находится и способ определения высоты здания, строения, сооружения в целях применения градостроительных регламентов, в случае закрепления в них данного предельного высотного параметра, в том числе, посредством исключения элементов, не являющихся этажами здания, строения, сооружения, при расчёте высоты. В связи с изложенным, довод административных истцов о нарушении компетенции при принятии оспариваемой нормы ввиду того, что пунктом 3 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации техническое регулирование в области градостроительной деятельности отнесено исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти, подлежит отклонению.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения регламентирована статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".

В соответствии с установленной процедурой Правительством Санкт-Петербурга 14 сентября 2015 г. принято постановление N794 о подготовке проекта, сообщение о принятии данного решения официально опубликовано 14 сентября 2015 г. (части 5 и 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 1, 3 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", том 2 л.д. 120, 121-122), Губернатор Санкт-Петербурга 02 декабря 2015 г. принял постановление N92-пг о проведении публичных слушаний по проекту в период с 08 декабря 2015 г. по 09 февраля 2016 г. (пункт 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 5 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", том 2 л.д. 123), комиссией проведены публичные слушания по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 6 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", том 1 л.д. 212-223, 246-250, том 2 л.д. 1-25, 67-107), комиссией внесены изменения в проект с учетом результатов таких слушаний, проект 15 июня 2016 г. представлен Губернатору Санкт-Петербурга для внесения на утверждение в Правительство Санкт-Петербурга (пункт 7 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, л.д. 130, 150).

В соответствии с пунктом 5 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке. Аналогичное требование содержит часть 8.1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Санкт-Петербург включен в Перечень исторических поселений федерального значения, утвержденный совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года N 418/339 "Об утверждении перечня исторических поселений".

Во исполнение указанных требований Минкультуры России письмами от 18 декабря 2015 г. N19308-01-56-ГП и от 20 апреля 2016 г. N2085-12-04 согласовало проект оспариваемых правил землепользования и застройки.

Процедура принятия нормативного правового акта, установленная главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100 соблюдена (том 1 том 1 л.д. 92-108, 110-119, 123-129, 131-211).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" опубликовано 29 июня 2016 г. в соответствии требованиями пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gov.spb.ru), внесено в реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга 29 июня 2016 г., регистрационный номер 20350, в порядке, утверждённом постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 18 июня 2004 г. N438-пг.

Таким образом, оспариваемый акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликован и внесен в реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга в соответствии с установленным порядком.

С доводами административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу -Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N184-ФЗ "О техническом регулировании", пунктам 6 и 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", абзацу 12 Приложения Б к СП 118.13330.2012 (СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения), утверждённому приказом Минрегионразвития России от 29 декабря 2011 г. N635/10, суд не может согласиться, исходя из следующего.

Абзац 24 статьи 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N184-ФЗ "О техническом регулировании" содержит определение понятия "техническое регулирование", абзац 25 той же статьи - определение понятия "технический регламент", пункт 6 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" содержит определение понятия "здание", пункт 23 той же части - определение понятия "сооружения". Приведённые нормативные правовые акты вступать в противоречие с оспариваемой правовой нормой не могут, поскольку не устанавливают правил определения высоты зданий, строений, сооружений, обязательных к использованию в целях установления предельных параметров зданий, строений, сооружений в градостроительных регламентах.

Аналогично пункт 40 Требований к подготовке технического плана и состав содержащихся в нем сведений, утверждённых приказом Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 года N 953, содержит правила заполнения текстовой части технического плана здания, сооружения в целях его государственного кадастрового учёта, а абзац 6 подпункта 2 пункта 28 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. N 943, - правила внесения записей о здании в кадастр недвижимости, то есть регулируют вопросы описания характеристик существующего объекта недвижимости для его кадастрового учёта и не устанавливают требований к порядку определения высоты зданий, строений, сооружений в градостроительных регламентах, в связи с чем, оспариваемое положение также не может им противоречить.

Вопреки доводам административных истцов федеральное законодательство не содержит понятия "высота здания, строения, сооружения", подлежащего обязательному применению в рассматриваемой области общественных правоотношений, в связи с чем, не исключается введение правил определения такой высоты в градостроительных регламентах в целях обеспечения возможности их применения. Ссылки на определение содержания такого понятия в абзаце 12 Приложения Б к Своду правил 118.13330.2012 (СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения), утверждённому приказом Минрегионразвития России от 29 декабря 2011 г. N635/10, представляются суду необоснованными.

Действительно, в указанном документе содержится определение: "архитектурная высота здания". Вместе с тем, надлежит учитывать, что СП 118.13330.2012 представляет собой документ в области стандартизации, обеспечивающий соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", и применяется исключительно при проектировании общественных зданий и сооружений с определёнными параметрами (высотой до 55 м., с заглублённой подземной частью ниже планировочной отметки земли (её высшей части, если здание расположено на склоне) менее 15 м.) и в части Приложения Б не носит обязательного характера, что следует из части 7 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и пункта 208 Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. N365. По изложенным основаниям оспариваемое положение противоречить СП 118.13330.2012 не может.

Приказ Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N 42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости" утратил силу с 1 января 2017 года в связи с изданием Приказа Минэкономразвития России от 21.11.2016 N 733, в связи с чем, оспариваемая норма не подлежит проверке на соответствие указанному Приказу.

Частью 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирует порядок получения решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Оспариваемая правовая норма не регулирует вопросы распространения действия градостроительного регламента, не допускает возможность отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, установленных в режимах использования земель и градостроительных регламентах, в связи с чем, приведённым положениям федерального законодательства не противоречит.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной ему компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Чернышева В.А. о признании недействующим пункта 1.8.2 Приложения N3 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать данное решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова