Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 апреля 2017 г. по делу N 3а-71/2017

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре Кулик А.К.,

с участием прокурора Соловьевой В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Чернышева В.А. о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон",

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 24 декабря 2008 г. принят и 19 января 2009 г. Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга (приложение 1) и режимы использования земель в границах данных зон (приложение 2).

Закон Санкт-Петербурга действует в редакции принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29 июня 2016 г., подписанного Губернатором Санкт-Петербурга 07 июля 2016 г. и официально опубликованного на сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru) 13 июля 2016 г. (том 1 л.д. 153) Закона Санкт-Петербурга N 437-83 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" вступившего в силу с 15 января 2017 года, которым, в том числе, название Закона Санкт-Петербурга N 820-7 изложено в следующей редакции: "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" и содержит следующие положения.

В разделе 3 части 1 Приложения 2 содержаться основные понятия и термины, применяемые в целях Режимов использования земель в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (далее - Режимы), и Требований к градостроительным регламентам, в том числе: высота зданий, строений, сооружений - вертикальное расстояние между низшей из отметок поверхности земли, примыкающих к зданию, строению, сооружению, и наивысшей точкой здания, строения, сооружения без учета расположенных на нем высотных акцентов (абзац 9).

В разделе 8 части 3 Приложения 2 установлены общие требования режима использования земель в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности 1 (ОЗРЗ-1), в частности, ограничения по высоте устанавливаются в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам при условии соблюдения запретов (ограничений), установленных Режимами (абзац 1 пункта 8.2.13); ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных), при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения (абзац 2 пункта 8.2.13).

В разделе 10 части 3 Приложения 2 установлены общие требования к градостроительным регламентам в границах ОЗРЗ-1, в частности, максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков - в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения) (пункт 10.4).

В разделе 11 части 3 Приложения 2 установлены общие требования режима использования земель в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности 2 (ОЗРЗ-2), в частности, ограничения по высоте устанавливаются в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (абзац 1 пункта 11.2.9); ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения. Высота акцента, относящегося к внутриквартальной застройке, должна обеспечивать отсутствие его визуального восприятия с открытых городских пространств (абзац 2 пункта 11.2.9).

В разделе 13 части 3 Приложения 2 установлены общие требования к градостроительным регламентам в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности 2 (ОЗРЗ-2), в частности, максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков - в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения) (пункт 13.4).

В разделе 14 части 3 Приложения 2 установлены общие требования режима использования земель в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности 3 (ОЗРЗ-3), в частности, ограничения по высоте устанавливаются в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (абзац 1 пункта 14.1); ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения (абзац 2 пункта 14.1).

В разделе 15 части 3 Приложения 2 установлены общие требования к градостроительным регламентам в границах ОЗРЗ-3, в частности, максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков - в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения) (пункт 15.2).

В разделе 1 части 4 Приложения 2 установлены общие требования режима использования земель в границах охранных зон (ОЗ-2), в частности, ограничения по высоте устанавливаются в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам при условии соблюдения запретов (ограничений), установленных Режимами (абзац 1 пункта 16.2.8); ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения (абзац 2 пункта 16.2.8).

В разделе 17 части 4 Приложения 2 установлены общие требования к градостроительным регламентам в границах ОЗ-2, в частности, максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков - в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения) (пункт 17.4).

В разделе 18 части 4 Приложения 2 установлены общие требования режима использования земель в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ), в частности, ограничения по высоте устанавливаются в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам при условии соблюдения запретов (ограничений), установленных Режимами (абзац 1 пункта 18.2.6); ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения (абзац 2 пункта 18.2.6).

В разделе 19 части 4 Приложения 2 установлены общие требования к градостроительным регламентам в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ), в частности, максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков - в соответствии со схемой приложения 2 к Режимам (ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения) (пункт 19.4).

Лаврентьев Н. В., Малышева Е. Г., Чернышев В. А. обратились в суд с административным иском о признании недействующими с момента принятия отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон":

абзаца 9 раздела 3 Приложения 2 в части слов "без учета расположенных на нем высотных акцентов";

абзаца 2 пункта 8.2.13 раздела 8 части 3 Приложения 2;

пункта 10.4 раздела 10 части 3 Приложения 2 в части слов "(ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения)";

абзаца 2 пункта 11.2.9 раздела 11 части 3 Приложения 2 в части слов "ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения";

пункта 13.4 раздела 13 части 3 Приложения 2 в части слов "(ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения)";

абзаца 2 пункта 14.1 раздела 14 части 3 Приложения 2;

пункта 15.2 раздела 15 части 3 Приложения 2 в части слов "(ограничения по высоте не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения)";

абзаца 2 пункта 16.2.8 раздела 1 части 4 Приложения 2;

пункта 17.4 раздела 17 части 4 Приложения 2 в части слов "(ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения)";

абзаца 2 пункта 18.2.6 раздела 18 части 4 Приложения 2;

пункта 19.4 раздела 19 части 4 Приложения 2 в части слов "(ограничения по высоте, установленные Режимами, не распространяются на случаи устройства акцентов (высотных); при этом суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения)" (том 2 л.д. 178).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемые положения противоречат пункту 3 части 1 статьи 6, части 3 статьи 36, статье 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, абзацам 24, 25 статьи 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N184-ФЗ "О техническом регулировании", пунктам 6 и 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", абзацу 12 Приложения Б к СП 118.13330.2012 "СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения", утверждённому приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N635/10, подпункту 3 пункта 74.1 приказа Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", пункту 40 Приложения N2 к Приказу Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 г. N 953 "Об утверждении формы технического плана и требований к его подготовке, состава содержащихся в нем сведений, а также формы декларации об объекте недвижимости, требований к ее подготовке, состава содержащихся в ней сведений", абзацу 6 подпункта 2 пункта 28 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утверждённого приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. N943, пункту 22 Положения о зонах охраны, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N972.

По мнению административных истцов, оспариваемые положения позволяет не учитывать при определении максимальной высоты зданий, строений, сооружений, при применении ограничений по высоте, установленных градостроительными регламентами, их неотъемлемые части, конструктивные элементы, тогда как федеральное законодательство требует их учитывать, что следует из определения понятия "высота здания", раскрытого в нормативных правовых актах органов государственной власти Российской Федерации, в частности, в положении абзаца 12 Приложения Б к СП 118.13330.2012 "СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения", утверждённому приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N635/10, в подпункте 3 пункта 74.1 приказа Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", пункте 40 Приложения N2 к Приказу Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 г. N 953 "Об утверждении формы технического плана и требований к его подготовке, состава содержащихся в нем сведений, а также формы декларации об объекте недвижимости, требований к ее подготовке, состава содержащихся в ней сведений", абзаце 6 подпункта 2 пункта 28 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утверждённого приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. N943. Поскольку понятие "высота здания" раскрыто в федеральном законодательстве, административные истцы ссылались на отсутствие у субъекта Российской Федерации полномочий иначе определять его содержание.

Также административные истцы указали на нарушение оспариваемыми нормами, допускающими проектирование и строительство конкретных объектов капитального строительства на земельных участках, с превышением предельной высоты, установленной градостроительным регламентом, без получения специального разрешения и без проведения публичных слушаний, части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ одной территориальной зоны, и статьи 40 указанного Кодекса, устанавливающей необходимость получения разрешения на отклонение от максимальной высоты для конкретного объекта капитального строительства.

Кроме того, административные истцы полагали, что критерии, содержащиеся в оспариваемых положениях, являются противоречивыми, двусмысленными и оценочными, поскольку не ясно, что понимать под площадью застройки здания, строения, сооружения, как определить площадь акцента.

Лаврентьев Н. В., Малышева Е. Г., Чернышев В. А. ссылались на то, что они являются субъектами регулируемых оспариваемыми положениями правоотношений в области охраны объектов культурного наследия, оспариваемые нормы, позволяя строить в Санкт-Петербурге здания, строения, сооружения с превышением разрешённой высоты, нарушают их права на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности, на сохранность объектов культурного наследия.

Административные истцы, представитель административных истцов в суд явилась, поддержали заявленные требования.

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах предоставленной компетенции, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав административных истцов, о чём представили также письменные отзыв и возражения (том 1 л.д. 78-93, 110-116).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей необходимым в удовлетворении административного иска отказать, суд считает, что заявленные административные исковые требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктом 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно статье 34 указанного Федерального закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия, которые включают в себя охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зону охраняемого природного ландшафта; в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (объединенная зона охраны объектов культурного наследия); состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 1).

Пунктом 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 указанной статьи).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Положением установлены порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.

В частности, к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено утверждение правовым актом на основании проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия границ зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включённого в Список всемирного наследия), режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 14 Положения).

Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" решение данного вопроса отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 1-1 статьи 3).

Следовательно, Закон Санкт-Петербурга от 07 июля 2016 г. N 437-83 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", которым, в частности, изложены в действующей редакции режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, содержащие оспариваемые положения, принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции.

Как следует из представленных суду документов, процедура внесения изменений в Закон Санкт-Петербурга от 24 декабря 2008 года N 820-7 при принятии оспариваемых норм, осуществлялась в соответствии с требованиями Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972.

Так, разработанный проект объединённых зон охраны объектов культурного наследия в соответствии с пунктами 12, 14 Положения являлся объектом исследования государственной историко-культурной экспертизы, выполненной в период с 20 октября 2015 г. по 24 ноября 2015 г. аттестованными экспертами М., Я., А., которая установила, что проект соответствует требованиям государственной охраны объектов культурного наследия (том 1 л.д. 193-250, том 2 л.д. 1-37); акт рассмотрен органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия, - Комитетом по государственному контролю, использованию, популяризации и охране памятников истории и культуры, который согласился с выводами экспертов (письмо от 21 декабря 2015 г. N3-11114-1, том 1 л.д.152), в период с 22 января 2016 г. по 05 февраля 2016 г. проект размещён на сайте Администрации Санкт-Петербурга и проведено его общественное обсуждение (том 2 л.д. 45-47), письмами от 12 мая 2016 г. N2556-12-04 и от 03 июня 2016 г. N3221-12-04 Министерство культуры Российской Федерации согласовало проект (л.д.146-149, 150-151).

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, установленная частями 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьёй 32 Устава Санкт-Петербурга, соблюдена (том 2 л.д. 82-91).

Закон Санкт-Петербурга от 07 июля 2016 г. N 437-83 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" официально опубликован в соответствии требованиями пункта 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gov.spb.ru).

Таким образом, указанный нормативный правовой акт принят субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной процедурой, опубликован в официальном источнике опубликования, предусмотренном для законов Санкт-Петербурга.

С доводами административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - Градостроительному кодексу Российской Федерации, в частности пункту 3 части 1 статьи 6, абзацам 24, 25 статьи 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N184-ФЗ "О техническом регулировании", пунктам 6 и 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", абзацу 12 Приложения Б к СП 118.13330.2012 "СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения", утверждённому приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. N635/10, суд не может согласится, исходя из следующего.

Пунктом 3 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации техническое регулирование в области градостроительной деятельности отнесено исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N184-ФЗ "О техническом регулировании" понятие "технического регулирования" включает в себя установление обязательных требований, так и требований, предназначенных для добровольного применения (рекомендательного характера). Обязательные требования устанавливаются в технических регламентах, а требования, предназначенные для применения на добровольной основе - в национальных стандартах, стандартах организаций, а также актах рекомендательного характера.

Согласно пункту 1 статьи 6, пункту 1 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N184-ФЗ "О техническом регулировании" технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений; другие виды безопасности в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Следовательно, режимами использования земель и требованиями к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия, устанавливаемыми в иных целях, а именно - в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, в частности посредством закрепления предельных параметров строительства - высоты зданий, строений, сооружений, не нарушена исключительная компетенция федеральных органов государственной власти осуществлять техническое регулирование в области градостроительной деятельности.

Напротив, осуществление субъектом Российской Федерации такого правового регулирования прямо предусмотрено федеральным законодательством.

Так, в режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах охранной зоны подлежат установлению ограничения капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающиеся их размеров, пропорций и параметров, а в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности - также ограничения строительства, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающиеся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей (пункты 9 и 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972).

По изложенным основаниям оспариваемые положения не могут быть признаны и противоречащими как положениям Федерального закона от 27 декабря 2002 года N184-ФЗ "О техническом регулировании", так и положениям Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", как нормативным правовым актам, регулирующим иные общественные отношения, и не предусматривающим требований к установлению необходимой для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде высотности объектов капитального строительства и порядку её определения.

Аналогично пункт 40 Требований к подготовке технического плана и состав содержащихся в нем сведений, утверждённых приказом Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 года N 953, содержит правила заполнения текстовой части технического плана здания, сооружения в целях его государственного кадастрового учёта, а абзац 6 подпункта 2 пункта 28 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 г. N 943, - правила внесения записей о здании в кадастр недвижимости, и не устанавливают требований к порядку определения высоты зданий, строений, сооружений в режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия, в связи с чем, оспариваемые положения не могут им противоречить.

Вопреки доводам административных истцов федеральное законодательство не содержит понятия "высота здания, строения, сооружения", подлежащего обязательному применению в рассматриваемой области общественных правоотношений, в связи с чем, не исключается введение законодателем субъекта Российской Федерации такого понятия в целях обеспечения возможности применения принимаемого закона. Ссылки на определение содержания такого понятия в абзаце 12 Приложения Б к Своду правил 118.13330.2012 (СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения), утверждённому приказом Минрегионразвития России от 29 декабря 2011 г. N635/10, представляются суду необоснованными.

Действительно, в указанном документе содержится определение: "архитектурная высота здания". Вместе с тем, надлежит учитывать, что СП 118.13330.2012 представляет собой документ в области стандартизации, обеспечивающий соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в связи с чем, не регулирующий общественные отношения в сфере обеспечения сохранности объекта культурного наследия, кроме того, применяется исключительно при проектировании общественных зданий и сооружений с определёнными параметрами (высотой до 55 м., с заглублённой подземной частью ниже планировочной отметки земли (её высшей части, если здание расположено на склоне) менее 15 м.) и в части Приложения Б не носит обязательного характера, что следует из части 7 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и пункта 208 Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. N365. По изложенным основаниям оспариваемые положения противоречить СП 118.13330.2012 не могут.

Приказ Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N 42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости" утратил силу с 1 января 2017 года в связи с изданием Приказа Минэкономразвития России от 21.11.2016 N 733, в связи с чем, оспариваемая норма не подлежит проверке на соответствие указанному Приказу.

Частью 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирует порядок получения решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пункт 22 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 закрепляет обязательность соблюдения режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности и не допускает отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов.

Оспариваемые правовые нормы не регулируют вопросы распространения действия градостроительного регламента, не допускают возможность отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, установленных в режимах использования земель и градостроительных регламентах, в связи с чем, приведённым положениям федерального законодательства не противоречат.

Представляется необходимым отметить также следующее.

Как видно из раздела 3 Приложения 2 "Режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга" к Закону Санкт-Петербурга от 24 декабря 2008 г. N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", понятия и термины, содержащиеся в данному разделе, включая понятие "высота зданий, строений, сооружений", подлежат применению в целях Режимов и Требований к градостроительным регламентам, при этом, как указывалось под высотой зданий, строений, сооружений понимается вертикальное расстояние между низшей из отметок поверхности земли, примыкающих к зданию, строению, сооружению, и наивысшей точкой здания, строения, сооружения без учета расположенных на нем высотных акцентов, а под высотным акцентом - архитектурный элемент здания (купол, башня, фронтоны и т.д.), собственная высота которого не превышает 1/3 высоты здания, на котором он расположен, а ширина с любой стороны не превышает 2/3 собственной высоты данного архитектурного элемента здания.

Данные понятия в совокупности позволяют определить предельную высоту здания, строения, сооружения, в том числе, в случае расположения на них высотных акцентов: предельная высота здания определяется как сумма высоты здания без учёта высотных акцентов и 1/3 от указанного параметра (в случае, если ширина акцента с любой стороны не превышает 2/3 его собственной высоты), либо как высота здания с учётом высотного акцента (в случае, если ширина акцента с любой стороны превышает 2/3 собственной высоты акцента).

Отклоняются судом также и доводы административных истцов относительно неопределённости оспариваемых положений.

Административные истцы полагают, что критерии определения высоты зданий, строений, сооружений, отражённые в оспариваемых положениях являются двусмысленными, противоречивыми и оценочными, поскольку не ясно, что понимать под площадью застройки здания, строения, сооружения, а также под площадью акцента.

Оспариваемые административными истцами положения, содержащиеся в абзаце 9 раздела 3 части 1, абзаце 2 пункта 8.2.13 раздела 8, пункте 10.4 раздела 10 абзаце 2 пункта 11.2.9 раздела 11, пункте 13.4 раздела 13, абзаце 2 пункта 14.1 раздела 14, пункте 15.2 раздела 15 части 3, абзаце 2 пункта 16.2.8 раздела 1, пункте 17.4 раздела 17, абзаце 2 пункта 18.2.6 раздела 18, пункте 19.4 раздела 19 части 4 вышеуказанного Приложения 2, устанавливают пределы применения ограничений по высоте для зон охраны, в частности, исключая их применение к случаям устройства акцентов, при условии, что суммарная площадь акцентов не должна превышать 10% площади застройки соответствующего здания, строения, сооружения).

Ввиду отсутствия в оспариваемом нормативном правовом акте иного порядка определения площади застройки здания, строения, сооружения в целях его применения, при расчёте такой площади надлежит руководствоваться соответствующими техническими нормами, в частности, применительно к жилым многоквартирным зданиям здания площадь застройки определяется согласно пункту В.1.5 Приложения В СП 54.13330.2011 "СНиП 31-01-2003 Здания жилые многоквартирные" как площадь горизонтального сечения по внешнему обводу здания на уровне его цоколя, включая выступающие части, в том числе крыльца и террасы; площадь под зданием, расположенным на опорах, а также проезды под ним включаются в площадь застройки.

При этом следует учитывать, что понятие "площадь застройки" используется в федеральном законодательстве, в частности в части 4 статьи 98 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", при этом порядок определения такой площади в нормативных правовых актах, оперирующих данным понятием, не раскрывается.

Поскольку в целях определения пределов применения ограничений по высоте необходимо установить соотношение между площадью застройки здания и площадью акцента, представляется ясным, что площадь акцента подлежит определению как площадь его основания. В связи с изложенным, суд полагает, что оспариваемые положения соответствуют требованиям правовой определенности и по своему содержанию не допускают возможности неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах предоставленной ему компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Чернышева В.А. о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" отказать.

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность опубликовать данное решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова