Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2017 г. по делу N 3а-6/2017

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 г. 643-З N 147-IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)"

установил:

17 декабря 2008 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 148-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 г. 643-З N 147-IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон РС (Я)), опубликованный в печатных изданиях "Якутия", N 13, 27.01.2009, "Ил Тумэн", N 3, 30.01.2009, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 76-81, 04.08.2009.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений названного Закона РС (Я).

В обоснование требований указано, что часть 3 статьи 17 Закона РС (Я), регулируя вопросы предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям, не предусматривает для данной категории населения такой вид государственной социальной помощи, как скидка в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории.

По мнению прокурора, отсутствие в Законе РС (Я) соответствующего правового регулирования, предоставляющего многодетным семьям льготы по оплате коммунальных услуг, противоречит пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 05.05.1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (далее - Указ от 05.05.1992 г. N 431), которым дано предписание правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга установить для многодетных семей конкретные меры социальной поддержки, к числу которых отнесена и скидка в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование перечисленными выше коммунальными услугами.

В судебном заседании прокурор Птицына М.Е. требования поддержала в полном объеме с учетом ранее представленного письменного уточнения от 17 февраля 2017 г. Полагает, что частичное воспроизведение норм федерального законодательства в региональном нормативном правовом акте, принятом по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, влечет противоречие данного акта законодательству большей юридической силы, поскольку устанавливает иное правовое регулирование.

Также приводит доводы о том, что отсутствие в Законе РС (Я) названной меры социальной поддержки для многодетных семей необоснованно уменьшает объем социальной защиты граждан по сравнению с гарантиями предоставления таких мер, установленных на федеральном уровне, что не соответствует статьям 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьям 28, 31, 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), Указу от 05.05.1992 г. N 431.

Просит административное исковое заявление удовлетворить, признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению часть 3 статьи 17 Закона РС (Я) в части, не предусматривающей для многодетных семей, среднедушевой доход которых не превышает величин прожиточного минимума в республике, скидки в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории по коммунальным платежам. Также предъявляет требование о возложении на Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) обязанности принять нормативный правовой акт, устраняющий выявленную недостаточную правовую урегулированность в названной сфере публичных правоотношений.

Представитель административного ответчика Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 11.01.2017 года, в судебном заседании с требованиями прокурора не согласился, считает административное исковое заявление об оспаривании названного нормативного правового акта необоснованным.

Суду пояснил, что в соответствии с Указом от 05.05.1992 г. N 431 обязанность по установлению соответствующих мер социальной поддержки для многодетных семей возложена на правительства республик в составе Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к числу которых законодательный орган республики в лице административного ответчика не относится.

Полагает, что соответствующие полномочия в сфере государственной поддержки многодетных семей в данном случае должны быть реализованы Правительством Республики Саха (Якутия).

Просит в удовлетворении требований отказать в полном объеме.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.

17 декабря 2008 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 148-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 г. 643-З N 147-IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)", опубликованный в печатных изданиях "Якутия", N 13, 27.01.2009, "Ил Тумэн", N 3, 30.01.2009, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 76-81, 04.08.2009.

Из содержания статьи 17 Закона РС (Я) усматривается, что государственная поддержка многодетной семьи в Республике Саха (Якутия) осуществляется в виде:

назначения ежегодной денежной выплаты в размере, установленном Правительством Республики Саха (Якутия), для приобретения комплекта школьной, спортивной и другой детской (подростковой) одежды на каждого рожденного, усыновленного ребенка, обучающегося в государственной образовательной организации, реализующей образовательные программы начального общего, основного общего, среднего общего образования или среднего профессионального образования по программам подготовки квалифицированных рабочих (служащих) (часть 3);

обеспечения детей в возрасте до шести лет из многодетных семей бесплатными лекарственными препаратами для медицинского лечения, выписанными по рецептам врачей (часть 4);

предоставления права на получение республиканского материнского капитала "Семья" при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего (имеющих) гражданство Российской Федерации, у граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Саха (Якутия), в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2011 года 952-З N 803-IV "О республиканском материнском капитале "Семья" (часть 4.1);

предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, бесплатно гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в том числе приемным родителям, имеющим трех и более детей, в соответствии с Земельным кодексом Республики Саха (Якутия) (часть 4.2);

устройства детей в первоочередном порядке в дошкольные образовательные организации; предоставления в первоочередном порядке земельных участков в соответствии с земельным законодательством; предоставления социальных выплат, льготных кредитов на улучшение жилищных условий (часть 5).

В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).

По правилам статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов.

Из приведенных норм следует, что федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации самостоятельные полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение многодетными семьями дополнительных мер социальной поддержки за счет средств собственного бюджета.

Исходя из преамбулы Закона РС (Я), оспариваемый нормативный правовой акт осуществляет правовое регулирование отношений, возникающих с участием семьи, предусмотренные им меры социальной поддержки семей, имеющих детей, являются дополнительными, то есть предоставляются независимо от социальных выплат, производимых в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 21 Закона РС (Я) финансирование дополнительных мер государственной поддержки, в том числе расходов, связанных с их предоставлением, осуществляется за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия). Средства на финансирование дополнительных мер государственной поддержки предусматриваются в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год (часть 2 статьи 21 Закона РС (Я)).

Поскольку финансирование расходов по социальной поддержке многодетных семей осуществляется исключительно за счет средств бюджета Республики Саха (Якутия), а Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вправе самостоятельно определить объем и виды мер социальной поддержки многодетным семьям, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона РС (Я) приняты в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения и федеральному законодательству не противоречат.

Довод административного истца о противоречии оспариваемых положений Закона РС (Я) Указу от 5 мая 1992 г. N 431 суд считает несостоятельным по следующим основаниям.

Пунктом 1 упомянутого Указа органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга предписано определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона и установить для многодетных семей меры социальной поддержки, в том числе:

скидку в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории;

бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет;

бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся общеобразовательных школ;

прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь;

бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений;

бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств;

один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок.

Сравнительный анализ приведенных выше положений федерального нормативного правового акта и оспариваемых положений регионального законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что содержание статьи 17 Закона РС (Я) вопреки доводам прокурора не дословно воспроизводит перечисленные в Указе от 5 мая 1992 г. N 431 меры социальной поддержки (за исключением скидки в размере не ниже 30 процентов по оплате коммунальных услуг), а фактически устанавливает собственное правовое регулирование по вопросам социальной защиты, определяя объем дополнительных мер социальной поддержки для многодетный семей.

Кроме того, суд учитывает, что пунктом 3 Указа от 5 мая 1992 г. N 431 Министерству финансов Российской Федерации предписано в месячный срок разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных данным Указом. Такой порядок не разработан до настоящего времени. Финансирование субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на указанные цели не осуществлялось и не предусмотрено.

В силу пункта 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ не допускается включение в федеральные нормативные правовые акты положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом суд принимает во внимание, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, предоставивший соответствующие нормотворческие полномочия субъектам Российской Федерации, принят позднее Указа от 5 мая 1992 г. N 431 и по своей юридической силе имеет приоритет над ним.

Следовательно, в отсутствие федерального регулирования порядка и условий возмещения расходов на осуществление мер социальной поддержки многодетным семьям собственное правовое регулирование данного вопроса субъектом Российской Федерации за счет средств своего бюджета не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав граждан.

При таких обстоятельствах суд не находит правовых оснований для признания оспариваемой нормы противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований административного истца об оспаривании отдельных положений регионального законодательства, поскольку в судебном разбирательстве не установлено несоответствие части 3 статьи 17 Закона РС (Я) нормативным правовым актам федерального уровня, имеющим большую юридическую силу.

По смыслу части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возложение судом обязанности на орган, принявший оспариваемый акт, принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим, связано с выявленной недостаточной правовой урегулированностью административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В связи с тем, что совокупность исследованных в судебном разбирательстве правовых норм указывает на предоставление субъектам Российской Федерации права самостоятельно устанавливать дополнительные меры социальной поддержки многодетных семей, у суда отсутствуют основания для применения указанной нормы процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 179-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению части 3 статьи 17 Закона Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2008 г. 643-З N 147-IV "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Саха (Якутия)", - отказать.

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца после вступления его в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Саха (Якутия) в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.А.Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 05.04.2017 г.